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罪后情节问题探讨/林竹静

时间:2024-07-08 06:20:20 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9174
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罪后情节问题探讨

林竹静*

内容提要:司法实践中对罪后情节的把握,对正确定罪量刑关系密切,但理论界却对罪后情节的研究未予以应有的重视。本文通过对罪后情节相关问题的探讨,阐明了在刑法和相关司法解释上作为例外的“定罪”罪后情节的几种情况;并分析刑法上作为原则的“量刑”罪后情节和作为例外的“定罪”罪后情节存在的法理依据。
关键词:罪后情节 定罪 量刑

认定某一行为或结果属于罪后情节,即把这一行为或结果排除出了特定的犯罪构成。在司法实践中对罪后情节的把握,对正确定罪量刑关系密切。近些年来我国刑法学界对犯罪情节的研究予以充分关注,对一些问题如定罪情节、量刑情节、法定、酌定情节等进行了深入研究,但对罪后情节却一笔带过,未予以应有的重视。本文对罪后情节的几个基本问题略作探讨,以期有助于司法实践中对罪后情节的准确把握。
一、罪后情节的概念
罪后情节,字面含义是“犯罪发生后的情节”。行为犯的罪后情节是“犯罪行为发生后出现的情节”;结果犯的罪后情节是“犯罪结果出现后的情节”。“情节”一词由“情”与“节”两个字组成,“情”指情状,这是一个空间的概念,“节”指环节,这是一个时间的概念。因此,“情”与”节”合用时,是指事物存在的情状与变化的环节。 刑法中的情节与刑事被告人及其行为有不可分割的联系,情节作为刑法术语时指刑法规定或认可的表明行为是否具有社会危害性和行为人是否具有人身危险性,以及社会危害性和人身危险程度轻重的。因此所谓罪后情节是指:产生于特定犯罪行为或结果出现之后,排除在个罪犯罪构成诸要素之外但仍和特定犯罪具有一定关联、影响定罪量刑的主客观事实情况。罪后情节包括罪后态度和罪后行为,罪后态度通过罪后行为得以体现。如属于减轻情节的自首行为、立功行为、受贿后积极退赃等悔罪表现,也包括属于加重情节的“杀人后分尸”、“交通肇事后逃逸”等情节。
二、罪后情节及相关概念辨析
1、情节犯中“情节”和罪后情节
情节犯是指在我国刑法分则中直接以“情节严重”或“情节恶劣”作为构成犯罪的必备条件的犯罪。情节犯中的“情节”主要指罪中情节,属于定罪情节,即对成立犯罪具有决定意义的情节。 根据我国刑法原理,只有犯罪实施过程中的事实才能决定犯罪的性质,因此定罪事实只能从犯罪人和其犯罪行为实施过程中寻找确认;而罪后情节中的“情节”则以量刑情节为原则,以定罪情节为例外。
2、结果加重犯中的“结果”和罪后情节
结果加重犯是指行为人实施了符合某种具体犯罪构成的行为,由于发生了超过基本构成结果的更为严重的结果,而刑法对该重结果规定了更重的法定刑的犯罪形态。 结果加重犯的加重结果超过犯罪的基本构成结果,但仍然属于特定犯罪的犯罪构成之中,其“结果”仅指犯罪行为直接引起的加重结果;而罪后情节则和犯罪行为没有直接联系,不属于特定犯罪的犯罪构成范围;且“情节”外延比“结果”更广泛。以故意伤害罪为例区分:该犯罪的基本构成结果是致人伤害,同时刑法234条第2款又规定“致人死亡”这一加重结果,致死结果由伤害行为直接引起,属于故意伤害罪的犯罪构成。因此,该结果属于故意伤害罪的加重结果而非罪后情节。
3、情节加重犯中的“情节”和罪后情节
情节加重犯是指某种基本犯罪因具有某种严重情节或特别严重情节,或者情节恶劣或情节特别恶劣而被加重处罚的犯罪形态。 我国刑法分则规定了很多情节加重犯,而且常常和结果加重犯并列规定。它与结果加重犯的主要区别在于:情节加重犯中的严重情节不带有特定性,是综合指标;结果加重犯中的加重结果带有特定性,是单项指标。 和罪后情节比较:⑴、罪后情节发生在犯罪即遂之后,不属于特定犯罪的犯罪构成之内。情节加重犯中的严重情节包括在特定犯罪的犯罪构成之内。⑵、情节加重犯中的情节一般指“严重情节”,罪后情节包括加重情节和减轻情节。
4、犯罪情节和罪后情节
犯罪情节与罪后情节是总属关系。罪后情节是犯罪情节按照一定标准划分出来的属类别。通说认为:罪后情节与罪前情节、罪中情节并列,是犯罪情节按照出现时间先后作出的分类。 犯罪情节按照不同标准还可以做如下划分:⑴、以刑法中情节的作用或功能为标准进行的分类,可以分为非罪情节、定罪情节、量刑情节和行刑情节。⑵、以情节是否为法律所规定为标准而进行的分类,可以分为法定情节和酌定情节。⑶、以刑法对情节的内容和形式是否作出了具体规定为标准而划分,可以分为确定性情节和概括性情节。⑷、以情节由刑法的哪一部分规定为标准而划分,可以分为总则情节和分则情节。⑸、以情节对刑罚的适用的结果是否产生必然影响为标准而划分,可以分为应当情节与可以情节。⑹、以情节反映的是行为人的主观恶性还是客观危害社会性为标准而划分,可以分为主观情节和客观情节;等等。可见,罪后情节和其他犯罪情节的划分并不是排它性的,罪后情节和其他的情节可能发生重合。例如伤害致人死亡后为掩盖罪行而分尸逃逸的行为,是故意伤害罪的罪后情节,同时也是量刑情节、概括性情节。
三、“量刑”罪后情节和“定罪”罪后情节
在诸多犯罪情节的分类中,和定罪量刑关系最为密切的是定罪情节和量刑情节。有必要对罪后情节在定罪量刑中的角色扮演加以探讨,即罪后情节是应作为单一的定罪情节、量刑情节存在仰或兼备定罪量刑的功能。量刑情节,是指定罪事实以外的、与犯罪人或其侵害行为密切相关的、影响行为的社会危害性或行为人的人身危害性程度,进而决定是否处刑以及处刑从宽从严的各种具体事实情节。 如从重、从轻,加重、减轻或免除处罚的情节。量刑情节体现个罪中犯罪行为的社会危害性和犯罪人的人身危险性的“度”,但不决定个罪成立的“质”。在刑法规定及司法实践中罪后情节一般都是作为量刑情节存在,通过犯罪人的罪后行为表现其对自身犯罪社会危害性的认识,体现其人身危险性的强度,从而影响具体量刑。例如属于减轻情节的自首、立功、退赃、赔偿、取得被害人原谅,等等;属于加重情节的抗拒抓捕、销毁作案工具、在审讯中约立攻守同盟、认罪态度恶劣,等等。在司法实践中不一而足,不展开论述。需要展开的是作为例外规定的“定罪”罪后情节。
(一)刑法直接规定的“定罪”罪后情节
1、关于“逃逸致人死亡”的规定
刑法133条规定:“违反交通运输管理法规,因而发生重大事故,致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的,处3年以下有期徒刑。交通肇事逃逸或有其他特别恶劣情节的,处3年以上7年以下有期徒刑;因逃逸致人死亡的,处7年以上有期徒刑。”“逃逸”是指交通事故发生后 ,当事人为逃避法律责任故意逃离事故现场的行为,是交通事故既成后的后继行为。“逃逸致人死亡”在不同的情况下可能作为定罪情节也可能作为量刑情节出现。例如,司机甲冬夜违规驾驶,刮倒路人乙致其腿部骨折(属轻伤),甲看见乙既未流血,也未昏迷,为了逃避责任,慌忙驾车逃走。乙小腿骨折不能行走,因天气异常寒冷,被冻死。根据交通肇事罪的构成要件,甲的行为认定交通肇事罪无疑,甲“逃逸致人死亡”这一潜在的交通肇事罪的罪后情节便成了决定先前交通肇事行为是否构成犯罪的定罪情节;而当交通肇事本身就构成犯罪的情况下,这一罪后情节为量刑情节。
2、关于戴罪立功的规定
刑法第449条规定:“在战时,对被判处三年以下有期徒刑没有现实危险宣告缓刑的犯罪军人,允许其戴罪立功,确有立功表现时,可以撤销原判刑罚,不以犯罪论处。”这种通过罪后的立功行为来否定犯罪的成立,实质是罪后情节(行为)决定定罪。对这一刑法上“特殊缓刑”的规定,一般均认为这是战时的特例,对其存在的法理依据研究甚少。比较有说服力的观点是认为这种规定是:“军事指挥官介入军事司法程序对实体问题的处理,……不仅可能使原判刑罚不再执行,甚至可能使判决归于无效,因而军事指挥官的意见在很大程度上影响了审判的最终结果。军事指挥官介入军事司法过程,虽然影响了军事司法的程序,甚至在一定程度上影响了军事司法裁判的最终结果,但并不因此意味着战时军事司法权就具有军事指挥权和国家司法权的双重属性,其本质上仍是国家司法权,只是在此呈现出更为浓厚的军事指挥权色彩。”
(二)、刑法司法解释中规定的“定罪”罪后情节
1、“强奸后通奸一般不宜以强奸罪论处”的规定
1984年4月26日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于当前办理强奸案件中具体应用法律的若干问题的解答》规定:“第一次性行为违背妇女的意志,但事后并未告发,后来女方又多次自愿与该男子发生性行为的,一般不宜以强奸罪论处。”这个司法解释显然是罪后情节影响定罪的最突出表现。根据现行刑法规定,只要行为人第一次强奸行为符合构成要件,就成立了强奸罪,就必须提起公诉。事后被害人意志的改变,无论是真正原谅了犯罪人还是出于其它考虑,仅能影响该罪具体量刑,而不能影响定罪。
2、盗窃罪中“不作为犯罪处理”的规定
1992年12月11日,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理盗窃案件具体应用法律的若干问题的解释》规定:“个人盗窃公私财物虽已达到‘数额较大’的起点标准,但具有下列情节之一的,可不作为犯罪处理:…… 2、情节轻微并主动坦白或者积极退赔的; 3、自首或者有立功表现的;……。”1998年3月17日,最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》规定:“盗窃公私财物虽已达到‘数额较大’的起点,但情节轻微,并具有下列情形之一的,可不作为犯罪处理:……2、全部退赃、退赔的;3、主动投案的;……”虽然根据刑法第13条规定“情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪”。而如果严格按照主客观相统一的定罪原则,当盗窃行为已经构成犯罪的情况下,罪后的投案、自首、坦白及退赃行为,是不能影响定罪的,即可以免其刑但不能免其罪。
3、邪教犯罪中“不作为犯罪处理”的规定
1999年10月30日,最高人民法院;最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》以及11月5日,最高人民法院《关于贯彻全国人大常委会〈关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定〉和“两院”司法解释的通知规定》规定:“对于受蒙蔽、胁迫参加邪教组织并已退出和不再参加邪教组织活动的人员,不作为犯罪处理。”2002年5月20日,最高人民法院、最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解答》中提到的“因制作、传播邪教宣传品受过刑事处罚或者行政处罚又制作、传播的,不论数量多少,都要根据《解释二》第一条第一款第(五)项的规定定罪处罚,但情节轻微,行为人确有悔改表现的,可以不作为犯罪论处。”这些规定是出于刑事政策的考虑,把涉案人数众多,情节显著轻微的邪教信众排除出犯罪,以减少打击面,稳定社会,利于反邪教斗争的顺利进行。但和盗窃罪中“不作为犯罪处理”的规定一样,在刑法法理上都值得探讨。
4、涉及民用枪械及危险品犯罪中“不作为犯罪处理”的规定
2001年9月17日,《最高人民法院对执行有关问题的通知》中指出:“对于《解释》施行前,行为人因生产、生活所需非法制造、买卖、运输枪支、弹药、爆炸物没有造成严重社会危害,经教育确有悔改表现的,可以依照刑法第十三条的规定,不作为犯罪处理。”而根据我国司法解释时间时间的一般原则,刑法司法解释和被解释的条文同时生效,即刑法司法解释对刑法颁布后,解释作出前的犯罪行为有溯及力。 但这上述《通知》却有条件排除了《解释》在这类涉及民用枪械及危险品犯罪中的应用,笔者认为司法者是出于这样的考虑:民间长期形成的“为生产、生活所需制造、买卖、运输(民用)枪支、弹药、爆炸物不为罪”的思想难以由于刑法的笼统规定,得到消除。 在当事人确实无法理解其行为的社会危害性时,若严格按照刑事违法性来定罪,似乎缺乏主观归责的依据。
四、罪后情节在定罪量刑中的角色定位
严格按照定罪原则,罪后情节仅应作为量刑情节出现。“量刑情节包括罪中情节、罪前情节和罪后情节,外延比较宽泛。定罪情节只限于罪中情节,外延比较窄。” 《中国刑法词典》指出:“定罪情节与犯罪构成诸要件联系密切。各个定罪情节贯穿于各犯罪构成要件之中,犯罪构成四个方面的要件,实际上就是对诸种定罪情节的概括归类。”也就是说,定罪情节客观存在于犯罪中,与犯罪构成要件的要求一致。罪后情节出现在犯罪发生之后,本身脱离犯罪构成要件,不可能属于定罪情节。值得注意的是在我国的刑法规定和刑事司法实践中,是以“量刑”罪后情节为原则,“定罪”罪后情节为例外的。甚至在个别条文规定中,罪后情节既可能是量刑情节,但在前行为达不到法定定罪标准时,又作为定罪情节出现,如上述“交通肇事逃逸致人死亡”的规定。可见,刑法规定和司法实践中确实存在“定罪”罪后情节。如何理解这种规定,这种规定有无存在的必要及这种规定在何种程度上造成司法实务与刑法法理相左?值得深入探讨。
(一)、作为原则的“量刑”罪后情节
虽然刑法规定和司法实践中存在“定罪”罪后情节,罪后情节原则上仅应有量刑功能,这一点应该得到刑法法理上的确认。“定罪”即某一行为之所以作为犯罪处理,首先是由于这种行为造成了危害结果,或者至少具有危害危险,同时人的行为受主观的意识与意志支配,因而对犯罪的评价溯及主观危害性。“犯罪构成要件是罪体与罪责的统一。罪体是犯罪的客观层面,是对犯罪的客观评价;罪责是犯罪的主观层面,是对犯罪的主观评价。因此在定罪活动中坚持主观与客观相统一的原则就是要以罪体与罪责作为认定犯罪的标准。” 具体到个罪构成的“罪体”和“罪责”,某一犯罪行为本身的社会危害性和由此表现的犯罪人的人身危险性是规定具体个罪的根据。因而罪后情节显然不属于定罪情节。
1、罪后情节不属于个罪“罪体”
司法实践中认定犯罪,如属危险犯,只要实施了被刑法禁止的行为就可能构成犯罪;结果犯在发生危害结果的情况下,必须确证危害行为和危害结果之间的因果关系;而罪后情节发生在特定个罪禁止的行为实施完成后或者危害结果产生后,脱离了特定个罪所要谴责的行为和该行为所体现的行为人主观恶性本身,不属于具体个罪的“罪体”。以实践发生的案件为例:徐某因小事和妻子发生争斗,失手致妻子死亡,后为逃避侦查分尸潜逃。显然,“分尸潜逃”是故意伤害罪的罪后情节,在这起故意伤害致人死亡案件中,犯罪客观方面的因果关系链中的“因”是“犯罪人击打行为”,“果”是“被害人死亡”这一加重结果。考察该犯罪行为的性质应从该犯罪的客观方面入手,而该犯罪客观方面始于行为着手准备或实行之初,终于死亡结果的既成。“分尸”是死亡结果造成后的罪后行为,不在这一因果关系的范畴之内。故意伤害罪客观方面所预设的因果关系是伤害行为和伤害结果或“致人死亡”加重结果之间的因果关系,案件定性就应该着眼于该因果关系中行为和结果间的客观行为及由该范围内行为表达的主观故意,“分尸”行为并不在故意伤害罪所预定的法定因果关系之内,不符合该罪“罪质”的要求。如果“分尸”还构成其他犯罪,这只说明“分尸”符合另一罪的“罪质”。“定罪量刑,首要考察的是一个犯罪行为是否符合犯罪构成的诸要件。如一犯罪行为符合一个犯罪构成,则构成一罪,符合数个犯罪构成,则成立数罪。”
2、罪后情节不属于个罪“罪责”
罪后情节中表现出的犯罪人的主观态度迥异,有痛悔前非的,也有毫不悔改的。但这些主观态度只一般仅影响具体量刑中的轻重,而不影响对犯罪的定性。个罪的“罪责”是犯罪人在特定犯罪中应具有的意识和意志,而不包括罪后的态度。可以显见,刑法客观方面中“犯罪行为——危害结果”不可逆反的因果关系,折射到犯罪的主观方面也表现为犯罪行为当时的主观心理不能通过危害结果发生后的罪后情节加以推断,而只能从犯罪行为本身加以认定。从犯罪心理和犯罪行为主客观相一致角度,犯罪的主观方面必须通过由此犯罪心理指引下同期的犯罪行为加以认证。如上述案例中犯罪人“分尸”时的意识和意志并不能倒溯至“伤害”当时的犯罪主观方面。如果司法机关认为徐某“分尸”行为极度残忍,而据此推断徐某在和妻子争斗时就存在杀人故意,那就把罪后情节中的“态度”混同于特定个罪的“罪责”了。
(二)、作为例外的“定罪”罪后情节
论证了“量刑”罪后情节存在在刑法法理上的充足理由,又如何解释在刑法及相关司法解释中存在的为数不多的“定罪”罪后情节,这种法律规定和刑法法理的冲突究竟是立法者和法律解释者无意的疏忽,还是明知而为?如果是明知而为的话,“定罪”罪后情节的规定有无必要性,他们的存在是否都有法理依据?应该区分不同的情况。
1、轻微犯罪中存在“定罪”罪后情节的法理依据
我们注意到除“逃逸致人死亡”这一“入罪”的“定罪”罪后情节外,所有的“定罪”罪后情节全部是“出罪”的。很明显,这样规定目的是使那些情节轻微、危害不大的犯罪排除出刑法调整范围。理解这类“定罪”罪后情节的规定和定罪原则的冲突,应该上升的刑法价值的高度。在刑法法理中,居于最上位的是刑法的价值取向,刑法的价值取向是刑法中诸种原则和制度的设置的缘由。 当刑法适用原则在实践中发生矛盾时,应该从刑法价值的高度进行判断和取舍。正如从规范层面上说,禁止任何情况下的“法不溯及既往”要比“从旧兼从轻”原则更加贴近“罪刑法定”的本来要求。但实际上现代各国刑事立法几乎无例外的采用了“从旧兼从轻”原则,理论界也并不认为“从旧兼从轻”较之“法不溯及既往”是对罪刑法定原则本质的蜕变,相反是更好的实现了罪刑法定原则的精神实质。正如有学者指出“从轻时轻法可能被适用与此(严格罪行法定、禁止任何情况下刑法溯及既往)在目标追求上是统一的,都是出于保护人权的考虑,从这一点上理解‘从旧兼从轻’与近代罪刑法定是统一的。” 可见,罪刑法定原则中“从旧兼从轻”是对“法不溯及既往”发展的符合,矛盾的统一。现代刑法普遍以个人本位和权利本位为价值取向,强调刑法的人道性和宽容精神,重视对犯罪人的人权保护。正如陈兴良教授指出:“刑法的人道性是指刑法的制定与适用都应与人的本性相符合,尽可能地宽缓。人道性是现代法治社会中的刑法不可或缺的价值意蕴。而刑法的宽容性,不仅仅是个刑罚轻重的问题,更是一个刑法在调整社会与个人关系的时候应当把握的准则。” 刑法的基本原则应和刑法的价值取向相符。我国刑法的三大基本原则:罪刑法定、法律面前人人平等、罪责刑相适应。这三大基本原则统领定罪原则、量刑原则、行刑原则,等等。“出罪”的“定罪”罪后情节,虽然违反了定罪原则,但其在“情节显著轻微危害不大时不认为是犯罪”,尽可能不适用刑法调整,体现了刑法的谦抑精神;并且在司法实践中把情节显著轻微危害不大时的违法行为不作为犯罪处理,不给那些主观恶性不深的初犯、偶犯贴上“犯罪分子”的标签,确也更利于其改过自新。
2、“逃逸致人死亡”和“强奸后通奸”作为“定罪”量刑情节在法理上的缺憾
交通肇事罪中“逃逸致人死亡”的规定则并不体现犯罪人权益的保护,它之所以作为“入罪”的“定罪”罪后情节存在,恰恰相反是立法者在为不轻纵交通肇事后的逃逸行为,又很难单独对“不作为”逃逸行为定罪的情况下,斟酌后的折中之计。笔者认为,故意的“逃逸”行为作为“入罪”的“定罪”罪后情节存在,在法理上是很难自圆其说的硬伤。笔者倾向于这样的观点,把交通肇事后逃逸的行为认定为独立的新罪“交通肇事逃逸罪”。
强奸是严重侵害妇女人身权利和性权利的犯罪。关于“强奸后通奸”不作为犯罪处理的理由,有学者认为是妇女事后同意的行为否认了先前“强奸”的性质。 另外从刑法谦抑性的角度考虑,刑法的目的是“保护”而不是“惩罚”,既然当事人都原谅了行为人,刑法就没有再介入的必要,这些观点值得商榷。刑法惩治犯罪的根据是犯罪行为对公民权利的和对侵害整体社会秩序的破坏,而不是该犯罪对某个具体个人权利的侵害。正如国家不允许杀人或者重伤害犯罪通过金钱赔偿私了,即便是犯罪人通过赔偿重金得到了被害人家属或者受害人本人的宽恕,其也不能逃脱刑法的惩罚。刑法作为公民权益保护法的实质是对全体社会公民人身、财产权利的保护和正常社会秩序的维护,而不仅是对受害人个人的保护。因而,受害人个人对严重犯罪的原谅不能改变犯罪本身危害社会的性质。应根本区别强奸犯罪和上述情节轻微、危害不大的犯罪排除出刑法调整的本质。“强奸后通奸”作为罪后情节影响定性,在刑法法理上是很难成立的。

关于当前应对金融危机加强银行业金融机构财务和风险管理的意见

财政部 中国银行业监督管理委员会


关于当前应对金融危机加强银行业金融机构财务和风险管理的意见

财金[2009]40号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),各银监局,各中央管理的银行业金融机构:

为应对国际金融危机,落实党中央、国务院提出“扩内需保增长、调结构上水平、抓改革增活力、重民生促和谐”的宏观调控要求,各有关部门陆续出台了一系列财税、金融、产业等政策措施,形成了促进经济平稳较快发展的政策体系。银行业金融机构积极采取应对措施,调整发展战略,增加信贷投放,加强经营管理,提高服务质量,取得初步成效。为进一步加大金融支持经济发展的力度,提升银行业金融机构防范和化解风险的能力,推动国民经济平稳健康发展,现就加强银行业金融机构财务和风险管理的有关问题提出如下意见:

一、进一步提高金融服务质量,全力支持经济发展。提高服务质量是银行业金融机构应当履行的基本社会责任和义务。银行业金融机构要坚持以科学发展观统领全局,深入贯彻落实党中央、国务院关于进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施以及《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发[2008]126号)精神,切实加大金融支持经济发展的力度,充分发挥信贷政策的导向功能和支持作用,更好地贯彻落实国家“保增长、扩内需、调结构”的政策要求,全面提升服务国民经济的效率、能力和质量,全力促进经济平稳较快发展。

二、高度关注借款企业财务管理,确保贷款质量稳定。借款企业的财务稳健程度是影响银行业金融机构信贷资金安全的重要因素。银行业金融机构要按照《财政部关于当前应对金融危机加强企业财务管理的若干意见》(财企[2009]52号)要求,高度关注借款企业财务管理状况,把借款企业财务管理的各项内容作为贷前调查、贷时审查、贷后检查的条件和标准之一。要高度关注借款企业对外担保以及其他或有负债情况,尤其是关联企业之间相互担保和循环担保,及时调整授信额度和信贷管理策略,防止信贷风险积聚。在开展并购贷款业务时,要按照《商业银行并购贷款风险管理指引》相关规定,认真分析和评估并购贷款风险,避免因企业盲目扩张造成银行信贷资金损失。在目前信贷业务发展较快的特殊时期,更要统筹处理好有效发展和审慎经营的关系,增强对风险的判断和识别能力,确保新发放贷款经得起历史检验。

三、强化内部风险控制,切实防范市场和操作风险。完善的内控体系是有效防范风险的基础。银行业金融机构要全面加强风险管理,加强内控和合规文化建设。要合理配置资产,做好流动性监测和风险预警。要加强对全球主要货币汇率、主要金融市场利率波动的分析研判,加强对持有的外币资产市值变化的评估与监控,及时实施动态操作,有效防范汇率风险。要积极适应国内利率政策的调整,提升利率变化应对能力。要全面加强信息化建设,科学系统规划,提升信息系统风险管理功能,确保信息化建设的协同性和安全性。要进一步完善操作风险管理系统建设,毫不松懈地抓好各类案件防控工作,有效防控各类案件特别是大案要案的发生。

四、及时足额提取拨备,努力化解不良资产。充足的拨备是银行业金融机构抵御风险、稳健经营和促进经济发展的基础。银行业金融机构要严格按照《财政部关于印发<金融企业呆账准备提取管理办法>的通知》(财金[2005]49号)等财务制度和有关会计准则与监管要求,准确分类和真实反映不良贷款,及时足额计提各项损失准备,提高拨备充足率水平,夯实财务基础。要根据国家有关呆账核销、贷款重组和减免的有关政策,加大不良贷款清收、盘活和核销等处置力度,及时化解不良资产,提高资产质量。

五、审慎开展境外并购,防范境外投资风险。受国际金融危机影响,银行业金融机构境外投资并购面临机遇和挑战。银行业金融机构应在立足境内市场的基础上,审慎实施境外投资并购。要根据银行业金融机构发展战略、财务状况和风险承受能力,分析研究投资并购的必要性和可行性,尤其是要分析并购的协同效应,合理选择投资并购对象,避免因盲目扩张造成不必要的损失。要高度关注国际市场汇率变化等经济指标,深入研究被投资国的政治、法律环境及社会状况等因素,储备专业化并购和管理人才,采取有效风险隔离措施,规避投资并购风险。要按照国家法律法规和企业内部管理制度,严格履行境外投资并购的内部决策和外部审批程序。

六、加强委托代理业务管理,努力降低表外风险。银行业金融机构要高度重视委托代理业务风险,加强委托代理业务管理,认真审查被代理企业风险管理能力、内部控制水平以及内部决策程序,加强售前、售中、售后全过程管理,做到风险可测、成本可算、信息披露充分。要针对在资本市场高点发行的理财产品陆续到期的情况,早做预判、早定预案,切实维护市场声誉和形象,维护金融和社会稳定。要加强对理财产品投资者的宣传和培训,帮助投资者充分掌握有关产品的信息和特点,有效识别和评估潜在风险,避免误导投资者。

七、着力加强成本控制,避免费用刚性增长。银行业金融机构要自觉自律地加强支出管理,合理控制费用支出规模,优化费用支出结构,避免各项费用刚性增长。要深刻认识目前国际国内经济形势的严峻性和复杂性,增强危机意识和忧患意识,共克时艰,避免进一步拉大行业收入水平与社会平均收入水平的差距。要合理控制高管人员薪酬,坚决防止脱离国情、经济形势、行业发展以及企业自身实际发放过高薪酬。要加强对经营管理费用的控制和审查,坚决遏制违规开支和讲排场、摆阔气等奢侈浪费行为。要进一步完善财务制度,严肃财务纪律,加强对各项费用开支的管理,提高资金使用效益,节支增效。

八、加强财务分析与风险预警,提高战略决策能力。财务风险分析和预警是企业控制未来财务风险的重要方法,也是进行经营决策的重要依据。银行业金融机构要准确把握宏观经济形势和市场发展变化,高度关注宏观经济运行信息及重要指标,合理确定各项财务指标和目标任务,科学预判未来财务活动和财务成果。要加强经济、财务、市场、政策等信息体系建设,强化财务风险分析和预警与企业发展战略的相互衔接,合理运用财务风险分析和预测方法,提高财务管理水平,提升战略决策能力。

九、深化公司治理改革,维护出资人利益。公司治理结构是现代企业制度的核心内容。近年来,大型国有银行通过股份制改革和公开发行上市,初步搭建了公司治理架构,但公司治理的理念和实际运作机制需要进一步完善。要坚持以股东利益最大化为核心,不断改进经营管理,切实维护出资人权益,妥善处理好国家、企业、个人之间的利益关系。要按《公司法》要求,在股东大会、董事会、监事会、高级管理层之间建立清晰的职责边界和有效制衡的运作机制。要强化股权董事和独立董事作用,董事会及董事必须切实履行监督职责以及对企业的“忠诚义务”、“看管责任”。要有效发挥监事会的监督作用,加大监事会对董事会及高级管理层的质询和监督力度。

财政部 银监会

二○○九年五月二十六日


贵阳市行政机关行政首长问责办法(试行)

贵州省贵阳市人民政府


贵阳市人民政府令第3号


  《贵阳市行政机关行政首长问责办法》(试行)经2005年4月25日市政府常务会议通过。现予公布,自2005年 月 日起施行。



市 长 袁 周



二○○五年五月三十一日







贵阳市行政机关行政首长问责办法(试行)



第一条 为促进依法行政,加强行政管理,防止和减少行政过错,提高行政效能,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 区、县(市)、乡(镇)人民政府及各级政府部门等行政机关行政首长(含副职)问责,适用本办法。

本办法所称行政机关首长问责,是指行政机关首长不履行或者不正确履行法定职责,致使其领导的机关(系统)政令不畅、秩序混乱、效能低下,或者损害公共利益、行政管理相对人合法权益,或者行政首长举止不端,在社会上造成不良影响等行为,其上一级人民政府予以过问并予追究责任。

本办法所称政府部门包括各级人民政府所属的政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、特设机构及其他具有行政管理职能的事业单位。

第三条 行政机关行政首长应当严格正确履行法律、法规规定的职责和上级人民政府依法赋予的各项职责,认真完成上级人民政府交办的各项工作,严格依法行政,自觉接受监督,全心全意为人民服务。

第四条 市人民政府负责区、县(市)人民政府、市人民政府部门行政首长的问责工作;区、县(市)人民政府负责本级政府部门、乡(镇)人民政府行政首长的问责工作。

第五条 行政机关行政首长有下列情形之一的,应当依照本办法问责:

(一)效能低下,执行不力,致使政令不畅或者影响人民政府整体工作部署的;

(二)对自然灾害、事故灾难等突发公共事件拖延懈怠,推诿塞责,未及时采取必要措施进行有效处理,或者瞒报、虚报、迟报重大特大突发公共事件重要情况的;

(三)违反法定程序,盲目决策,造成严重不良政治影响或者重大经济损失的:

1、重大建设项目建设决策发生重大失误造成重大经济损失的;

2、随意安排使用财政资金、国有资产造成资金浪费或者国有资产流失的;

3、违法决定采取行政强制措施引发社会不稳定情况的。

(四)治政不严、监督不力造成严重不良政治影响或者其他严重后果的:

1、制定的规范性文件与上位法或者上级政策相抵触,损害公共利益或者行政管理相对人合法权益的;

2、机关行政效能低下,工作态度生硬,服务质量差,群众反映强烈的;

3、监督管理不力,致使机关及工作人员发生滥用职权、徇私舞弊和泄密、失职、渎职等严重违法、违纪行为,或者发生行政执法过错被追究责任的;

4、违法干预行政,致使行政机关及其工作人员违法作出具体行政行为的;

5、授意机关工作人员弄虚作假、骗取荣誉或者进行违法、违纪活动的;

6、对机关工作人员违法、违纪行为进行包庇、袒护或者纵容的。

(五)在商务活动中损害政府形象或者造成重大经济损失的;

(六)在公开场合发表有损政府形象的言论,或者行为失于检点,举止不端,有损公务员形象,在社会上造成不良影响的。

(七)市人民政府认为应当问责的其他情形。

第六条 追究责任的方式:

(一)取消当年评优、评先资格;

(二)诫勉;

(三)通报批评;

(四)扣发当年工作目标奖金;

(五)责令作出书面检查;

(六)通过当地主要新闻媒体向社会公开道歉;

(七)停职反省;

(八)劝其引咎辞职。

前款规定的方式,可以单处或者并处。其中,作出停职反省或者劝其引咎辞职决定的,应当根据干部管理权限和任免程序将决定书面报本级人大常委会或者有关机关备案。

第七条 任何单位和个人发现行政机关行政首长有本办法第五条情形之一的,均有权向市、区、县(市)人民政府举报、投诉。

市、区、县(市)人民政府应当建立由政府法制、督察、监察部门组成的行政机关首长问责办事机构(以下简称办事机构),设立举报电话,并向社会公布。

第八条 行政机关行政首长问责举报、投诉由市、区、县(市)人民政府确定一个机构统一集中受理。

受理机构收到问责举报、投诉材料后及时送办审查确认,办事机构应当于材料收到之日起30日内对举报投诉材料予以审查确认,并提出处理建议。需要进一步调查核实的,由监察部门依据《中华人民共和国行政监察法》规定程序开展调查工作。因问责案件疑难复杂,审查期限确需延长的,报请本级政府首长批准,审查期限可以延长15日。

问责案件审查确认涉及经济、泄密等情形的,审计、保密等有关部门应当按照办事机构要求的期限(不列入办事机构审查确认期限)内提出书面意见。

第九条 受理机构收到的问责举报、投诉材料不属于本级人民政府受理范围的,应当于收到材料之日起5日内将材料移送有权受理的人民政府。

区、县(市)人民政府对属于其受理范围的问责举报、投诉材料不予受理的,由市人民政府责令纠正或者直接由市人民政府受理。

第十条 被调查的行政机关行政首长在接受调查的同时,应当采取积极措施纠正错误,尽量避免或者减少损失,挽回不良影响。

监察部门调查结束,应将调查结果书面告知被调查的行政机关行政首长,并告之其对调查事实有陈述权、申辩权。

第十一条 问责案件审查确认工作完成后,办事机构应当按下列规定提出处理建议:

(一)行政机关行政首长不存在本办法第五条规定情形或者情节轻微的,应当向政府提出终止问责的建议:

(二)行政机关行政首长有本办法第五条情形之一的,应当提请政府对该行政机关行政首长追究责任,并提出追究责任方式的建议。

第十二条 政府首长根据调查报告决定不予追究责任的,受理机构应当将调查结论和政府决定书面告知被调查的行政机关行政首长。

政府首长根据调查报告决定按本办法第六条规定方式追究责任的,应责成办事机构将调查结果和处理建议提交市政府集体讨论。

被调查的行政机关行政首长可在讨论会上进行陈述和申辩。

第十三条 市政府根据会议讨论情况决定追究责任的,由受理机构书面通知被追究责任的行政机关行政首长,并告知复核、复查、申请权。

第十四条 被问责的行政机关行政首长对问责决定不服的,可以自收到决定之日起10个工作日内向作出问责决定的人民政府申请复核。

政府首长决定复核的,可根据复核申请的内容责成办事机构在7个工作日内提交复核报告,也可另行组成调查组进行复查,并在20个工作日内提出复查报告。

复核、复查期间,原追究责任的决定可以中止执行。

第十五条 政府首长根据复核或者复查报告,分别作出以下决定:

(一)原调查报告事实清楚,证据确凿,问责决定继续执行;

(二)原调查报告事实清楚,基本证据确凿,但情节轻重有偏差的,改变追究责任的方式;

(三)原调查报告有重大错误的,终止追究责任的决定。

第十六条 区、县(市)人民政府作出的行政机关首长问责决定应当报市人民政府备案。问责决定有错误的,由市人民政府责令作出决定的区、县(市)人民政府自行纠正;拒不纠正的,由市人民政府对问责决定予以变更或者撤销。

第十七条 行政机关行政首长有本办法第五条情形之一且该行为涉嫌违纪的,由监察部门依法处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。

前款的调查情况和案件处理情况,均应向政府提出书面报告。

第十八条 受到纪检机关警告、严重警告或监察机关警告、严重警告、记过、记大过、降级处分的行政机关行政首长,政府仍可决定按本办法第六条规定的方式追究其责任。

第十九条 办事机构及其工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守,导致调查确认报告发生重大错误的,应当依照《中华人民共和国行政监察法》的规定给予行政处分。

第二十条 本办法第十六条第一款第二项所称诫勉,指作出问责决定的政府首长对被问责的行政机关行政首长进行批评、教育,提出限期整改要求。

第二十一条 本办法自2005年 月 日起施行。





关于《贵阳市行政机关行政首长问责办法(试行)》的说明



一、制定的必要性:



党的十六大以来,党中央提出了“以人为本”的执政理念,要求各级政府及部门尤其是行政首长更好地履行职责,严格依法行政。目前在一些地方政府管理中,行政首长的权力和责任脱节是出现官僚主义、不依法行政、盲目决策等突出问题的重要原因。实践中,由于缺乏对行政首长履行职责情况进行有效监督的手段,行政首长需要承担的履行职责不力或施政不佳等领导责任,往往因超出现行纪律责任和法律责任之外而无法追究。问责制作为一种不同于党纪、政纪处理的行政责任承担方式,体现了“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的执政理念,具有不同于党纪、政纪处理的警戒、制裁作用和威慑力,有利于促进行政首长转变执政理念,增强行政首长的责任感,使从严治政真正落到实处。建立行政首长问责制,是新形势下本市“做表率、走前列”和打造法治政府的客观要求,制定《贵阳市行政机关行政首长问责办法(试行)》(以下简称《办法》),显得十分必要和迫切。



二、制定依据和过程



(一)制定依据:



1、《中华人民共和国立法法》;

2、《中华人民共和国行政监察法》;

3、国务院《全面推进依法行政实施纲要》。



(二)制定过程:



2004年3月,国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》。为贯彻落实《纲要》,市政府主要领导提出建立本市的行政首长问责、行政决策听证等相关制度,按照市政府的要求,在充分调研的基础上,本着合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一的原则,吸收借鉴了兄弟省市的合理做法,市政府法制办于2004年10月起草出《办法》的征求意见稿,分别印发各区、县(市)政府、各部门征求意见,多次召开论证会,根据大家的意见,市政府法制办反复研究修改,数易其稿,形成送审稿。经送市政府各位领导审阅后,市政府法制办对《办法》的送审稿再次进行了修改,形成草案,已经2005年4月25日市政府常务会议通过。



三、需要说明的几个问题



(一)制定宗旨依法行政是依法治国的重要组成部分,是各级政府的基本准则。

全面推进依法行政,建设法治政府,在加强政府自身建设和建设社会主义法治国家中处于关键地位。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定:“行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力与责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。”制定《办法》的目的,就是为保证行政机关依法正确履行职责,提高行政效能和办事效率,防止和减少行政过错,维护公民、法人和其他组织的合法权益,全面推进依法行政和建设法治政府,不断优化我市投资发展的软环境,促进我市经济社会的协调发展,为构建和谐贵阳提供制度保障。

(二)关于问责范围



问责范围是行政首长问责制的核心。问责范围的界定是否科学、合理,直接关系到问责制度能否有效实施和发挥作用。《办法》从政府依法享有的决策、执行、监督三项基本权力出发,按照行政权力运行的内在联系,结合行政权力实际运行过程中存在的突出问题,在第五条中列举了问责的情形。



(三)关于问责程序



严谨、合法的问责程序,是行政首长问责制度得以顺利实施的前提和保障。《办法》在第七条至第十六条中规定了问责启动、审查确认、处理决定及申诉复查等程序制度。

即:一是根据有关信息来源,发现有关行政首长可能有应应问责情形的,有关承办机构进行调查核实确认。二是调查核实工作应当在45日内完成,形成调查报告并提出处理建议上报政府首长。三是政府首长接到报告后,召开会议讨论,作出问责或者不予问责的决定。四是被问责的行政首长对问责决定不服的,可以向问责的政府提出书面申诉。



(四)关于问责方式及其与行政处分的关系



在问责方式方面,根据行政问责的内部监督性质和行政首长所负责任的情况,《办法》第六条规定了取消当年评优、评先资格、诫勉、通报批评、责令作出检查、责令公开道歉、劝其引咎辞职、停职反省等八种问责方式。

问责与行政处分都属于追究责任的方式,两者并行不悖,可以同时使用。对有关行政首长问责后,需要继续给予行政处分的,应当依照有关规定处理,不能用问责代替有关处分;对已经受到行政处分而未被问责的有关行政首长,仍可以依照《办法》予以问责。