城市公物警察权之分解研究：城市空气

刘建昆


　　空气对于人类的重要性也许毋庸解释。需要解释的是空气在公物法上的公物法律地位。日本行政法传统上认为空气是无体物，而排除在公物之外；但是，在现代科学中，空气的自然物质属性如体积，成分等得到明确人认识，因而不应该囿于传统，否认其公物属性。空气在传统民法上不是物，因为他不具有直接的财产价值；但是行政法上的公物与民法上的物在外延上存在区别是可能的，例如德国法上还将公路上方的空间作为道路公物的组成部分。正是因为空气具有提供公用和适用公法规则这两个公物的根本性属性，学者高家伟在译著中指出：一些没有明确产权归属但可供使用的物可能属于“公物”，例如空气、环境等。这是十分正确的。

　　一旦空气作为法定公物，就同样存在公物的管理、利用秩序、公物负担和公物警察权保护的问题。我国大气的公物警察权保护主要的由环境保护行政机关进行，但是公安部门和城管部门也具有一定的权限。公安部门主要是和人身强制和刑事司法意义上具有相关的公物警察权，城管部门的公物警察权则具有两个不同的来源：

　　一是传统的市容和环境卫生行政即如道路清洁、垃圾清运和固体废弃物处理时所涉及的空气公物。因为城市垃圾的损害往往是多方位的，既有对城市设施的如道路本身的损害，同时存在对土地，水体，海洋、空气等其他公物的损害。其中也可以看出，实定法中有一些公物警察权条款很难简单化的指出所保护的公物——因为它实际上保护了多种公物。由于公物法的理论研究不足，失去理论指导的公物立法，往往笼统的称为“市容”或者“环境”。实际上，如果加以耐心区别，这些条款所保护的对象还是可以分解为具体种类的公物的。

　　二是环保部门通过“相对集中”转交给城管部门行使的行政处罚权。国家环保总局环发[2003]5号文件将下列违反《大气污染防治法》的部分行政处罚集中给城管部门 ：

　　（1）第四十六条第（四）项 未采取防燃、防尘措施，在城市人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的行政处罚；

　　（2）第五十六条第（三）项 未采取密闭措施或者其他防护措施，运输、装卸、或者储存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质，造成城市大气污染的行政处罚：

　　（3）第五十七条第一款 在城市人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的行政处罚。

　　（4）第五十七条第二款 在城市人口集中地区内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的行政处罚。

　　（5）在城市人口集中地区违章占道、露天经营烧烤、大排挡，产生烟尘污染，依据《大气污染防治法》第五十七条第二款应当给予行政处罚的。

　　理论上比较有价值的是，环保总局的文件中还理论的阐述了在坏境保护领域相对集中行政处罚权的分权标准“对环境污染危害较小，通过直观判断即可认定的环境违法行为，或者实施一次行政处罚即可纠正的环境违法行为，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为，通过相对集中行政处罚权，可以做到及时查处，及时纠正。 ”“有利于发挥综合执法队伍的快速反应能力，也要注意充分发挥环保部门专业执法队伍的技术优势。 ”也许这些文字，更值得城管队伍深思自己的定位。

二○○九年九月二十二日



湖北省十堰市人民政府办公室


市人民政府办公室关于印发《十堰市市属企业国有资产管理暂行办法（修订）》的通知

十政办发〔2012〕107号



各县市区人民政府，十堰经济开发区、武当山旅游经济特区管委会，市政府各部门：
　　《十堰市市属企业国有资产管理暂行办法（修订）》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二〇一二年八月六日


十堰市市属企业国有资产管理暂行办法（修订）


　　第一章 总 则
　　第一条 为加强市属企业国有资产管理，进一步规范企业国有资产运营行为，促进国有资产保值增值，防止国有资产流失。根据《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》、《湖北省企业国有资产监督管理条例》等有关规定，制定本暂行办法。
　　第二条 本办法所称企业国有资产（以下称国有资产），是指各级人民政府对企业各种形式的出资所形成的权益，主要包括：
　　（一）各级人民政府出资的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司中的国有资产；
　　（二）按照《中华人民共和国公务员法》管理的行政单位、参照《中华人民共和国公务员法》管理的单位和财政全额拨款的事业单位投资的企业或者经济实体的国有资产；
　　（三）各级人民政府授权履行出资人职责的机构管理的其他国有资产。
　　第三条 市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）代表市人民政府履行企业国有资产出资人职责，对市属企业国有资产进行监管。企业产权登记、资产评估、资产处置、产权转让等事项，均须报主管部门会同市国资委审核后，按本办法进行审批。
　　
　　第二章 产权登记
　　第四条 凡是占用、使用国有资产的企业都应当按照《企业国有资产产权登记业务办理规则》的要求，在市国资委办理产权登记，依法确认产权归属关系。
　　第五条 企业国有资产等产权发生增减变化时，必须在发生变动之日起30日内向市国资委申报，并办理变动或注销产权登记。
　　第六条 企业国有产权登记实行年度检查制度。市国资委可适时对企业国有资产使用主体进行财务检查。各企业必须按时向市国资委提交财务报告和经营年度报告书（每季度终了后十日内），在企业年度会计报告的基础上，进行年度检查登记（应于每一年度终了后90日内办理），报告内容：
　　（一）出资人的资金实际到位情况；
　　（二）企业国有资产的结构变化，包括企业对外投资情况；
　　（三）国有资产增减变动情况；
　　（四）法定代表人变动情况；
　　（五）其他事项。
　　
　　第三章 资产评估
　　第七条 企业国有资产处置前，应对其实际价值进行评估确认。
　　第八条 企业国有资产评估前，就需要评估事项向市国资委提出申请，经市国资委审核后，并作出是否准予资产评估立项决定，通知申请单位及其主管部门。
　　第九条 申请单位收到准予资产评估立项通知书后，报请市国资委在中介机构备选库中采取摇号方式抽选确定，并由评估申请人与中介机构签订评估项目约定书实施评估。
　　第十条 评估结果应在被评估单位公示，公示时间不低于七个工作日，公示后无异议的，报市国资委核准。核准的评估结果有效期为12个月。
　　
　　第四章 资产处置
　　第十一条 企业国有资产处置是指：企业对其合法占有、使用的国有资产转让、出售、出租、报废、核销的行为，范围包括企业产权、股权、债权、固定资产、流动资产、长期投资、无形资产及其它资产。
　　第十二条 企业国有资产处置行为，须书面报市国资委批准。申报程序及申报材料：
　　（一）企业处置审批范围内的实物资产，由主管部门审核后报市国资委审批；
　　（二）处置实物资产应报下列材料：
　　1、企业申请。有主管部门的企业，应提供主管部门的批复或意见；
　　2、国有资产处置的实施方案。涉及企业整体改制、转让的还应提供企业整体改制方案、职工安置方案以及市人力资源和社会保障部门的批复文件,企业职工大会（或代表大会）、股东大会决议、清产核资结果报告；
　　3、国有控股公司的国有资产处置行为，应提供董事会或股东会决议；
　　4、企业法律顾问或律师事务所所出具的法律意见书；
　　5、市国资委颁发的国有资产产权登记证，以及相关的产权权属证明，资产账面价值凭证复印件；
　　6、企业法人营业执照副本复印件；
　　7、资产评估报告和资产评估备案或核准文件；
　　8、涉及国有资产报废、核销的，应提供资产情况说明、原始资料和凭证、账目明细表、固定资产鉴定结论等。

9、其它。
　　第十三条 市国资委收到企业处置国有资产申请后，应对申报的文件及相关资料认真审核，涉及国有资产报废、核销的，市国资委组织人员对资产、账目进行现场调查、核实。对符合规定要求的，予以受理；对不符合规定要求的，予以退回，并说明原因。
　　第十四条 审批权限：
　　1、资产总额在1000万元以下的，报市国资委审批；资产总额在1000万元以上（含1000万元）的经市国资委报市政府审批。
　　2、企业国有资产涉及企业整体转让、转让全部股权或者转让部分股权致使国有股不再拥有控股地位的，以及以协议方式转让的，由市国资委审核，报经本级人民政府审查批准。
　　第十五条 企业国有资产处置行为，经市国资委审核批准后，必须到国有产权交易机构办理产权交易，不得擅自处置交易。
　　第十六条 企业国有资产转让应以评估价为底价，当交易价低于评估价时，企业应向市国资委重新申请批准。
　　第十七条 完善企业国有资产交易程序，工商、国土资源、房产管理、车管等部门办理产权交易登记手续时，须要求交易方提供市国资委的批复和国有产权交易机构的交易鉴证书后，方可办理国有资产产权（含股权、土地、房屋、车辆、设备）转移过户登记手续。
　　第十八条 企业国有资产处置行为涉及国有产权变动、注销的，应及时到市国资委办理国有资产变动、注销登记。
　　第十九条 国有资产处置收入属于市出资企业国有资本收益，应当按规定程序上交市财政局，纳入市级国有资本经营预算管理。
　　
　　第五章 联营投资和合并、兼并
　　第二十条 企业对外投资、联营，金额必须控制在国有资本金50%（含50%）以内的幅度。
　　第二十一条 企业对境外投资，须报主管部门、发改委、商务局、市国资委审核，再按其他法定程序办理。
　　第二十二条 国有独资企业之间的合并、兼并，必须进行财产清算，可按清算价值无偿办理资产划拨手续，但须明晰合并、兼并截止日之前企业的经营绩效及相应的经营责任。除此之外与其他所有制企业之间的合并、兼并，视同产权交易，按本文第二章、第四章的规定和程序办理。
　　第二十三条 企业实施对外投资联营，合并、兼并重组前应报市国资委审批，并提供以下资料：
　　1、书面申请；
　　2、投资可行性分析；
　　3、企业股东会、董事会的决议；
　　4、草签的投资或合并、兼并协议书；
　　
　　第六章 资产租赁与抵押
　　第二十四条 企业对外资产租赁，应报经市国资委审批。租赁期最长不超过五年，承租人应缴纳租赁抵押金。
　　第二十五条 企业资产出租，必须采取公开操作的形式，采用市场竞争的方法，以出价高者承租的原则实施。应比照资产处理的管理办法交市产权交易机构进场公开交易。承租方在承租期内必须维护资产的正常运转及完好。
　　第二十六条 企业抵押资产应报经市国资委批准，获取资金必须用于自身的经营和发展，不得挪作他用。企业抵押资产应当进行资产评估，评估结果报市国资委备案。
　　第二十七条 企业原则上不得对外进行担保，特殊情况须报市国资委批准。国有独资企业、国有控股企业之间可以进行担保，但是担保方与被担保方要遵守《担保法》的规定，并签订反担保合同。
　　
　　第七章 责任追究
　　第二十八条 企业不办理国有产权登记，不参加产权年检，不按时报送会计报告，不及时按规定程序上交属于国有资本收益的国有资产处置收入的，按照有关规定追究企业和企业负责人责任。
　　第二十九条 企业处置国有资产未经批准，擅自转让、兼并、投资、担保、抵押、租赁的行为，一经发现，按《企业国有资产法》及《湖北省企业国有资产监督管理条例》有关规定处理。
　　第三十条 企业处置国有资产不进产权交易机构公开交易，损害国有权益的，按照《企业国有资产法》、《湖北省企业国有资产监督管理条例》和省纪委《关于违反国有、集体产权交易法律法规行为的纪律责任追究暂行规定》处理。
　　
　　第八章 附 则
　　第三十一条 以前有关规定与本办法不一致的，按本办法执行，国家及省有新规定的从其规定。
　　第三十二条 各县、市、区可参照本办法执行。
　　第三十三条 本办法由市国资委负责解释。
　　第三十四条 本办法自发布之日起执行，有效期为五年。