您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

《折狱龟鉴•议罪》中司法官衡平法思想及其当代价值探析/陈卫星

时间:2024-07-21 23:47:40 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8614
下载地址: 点击此处下载
《折狱龟鉴•议罪》中司法官衡平法思想及其当代价值探析
——兼与顾元先生商榷

陈卫星

【摘要】《折狱龟鉴•议罪》共辑录17位优秀司法官的折狱议罪的故事,反映了沉淀在他们意识里的沦肌浃髓的儒家的哀矜折狱的理念;亦反映了他们不只是死抠律条,而是全面了解案情、认真缜密地思考律条的含义,做到了正确适用法律,罚当其罪,罪与罚的衡平;遇疑案则用天理、人情、国法加以衡平而处之。对顾元先生所说中国古代司法官处于“循法与悖法的矛盾与妥协”及对传统的法史教材述说中国古代司法官常屈法而伸礼质疑。把“仁道法”改造成当代中国化的“人道法”。
【关键词】《折狱龟鉴•议罪》 衡平法思想 仁道与人道

顾元先生在他的《〈循法与悖法一矛盾与妥协〉:酌于情法之平——于中国传统司法审判特质的探析》[1]一文中写道:“饱受传统儒学的熏陶的古代司法官不仅仅拘囿于国家正式法律制度的内容,司法官可能故意背离成文法的意旨和内容,……但有时人情与国法也会发生冲突,解决的办法一般是执法原情甚至是屈法伸情”。笔者不敢苟同顾元先生所说,古代司法官断狱从根本上说是依律断罪,如遇到疑案和法律规定不明时,他们用自己内心的“衡平法”,即“天理、国法、人情”儒家经义作为法理来衡平成文法的缺陷的,而成文法制定的基本原理是儒家的礼与仁。所以笔者认为这不是悖法谳狱。正如许章润先生所说“天道或天理的最高境界与核心是仁,是爱,仁爱之作为一种高悬的理想和标准,始终是与‘苛政’、‘暴政’相抗衡、维护人类的权利与人类的形象及其与现实政治力量保持距离、维护人道的良苦用心”[2]。中国古代明确规定司法官必须严格执法,不得玩法徇私,枉断人罪。在西周就对司法官有“五过之疵”而故意出入人罪的,要以同样的罪惩治法官;秦时以是否“明法律令”作为区分“良吏”与“恶吏”的标准;晋朝规定“断罪皆当以法律令正文,若无正文,依附名例断之,其正文、名例所不及,皆勿论。法吏以上,所执不同,得为异议。如律之文,守法之官,唯当奉用律令。”[3]《唐律•断狱》规定:“诸断罪皆须具引律令格式正文,违者笞三十。”如遇法律无规定或与“礼”相悖时司法官如何办案呢?仅以《折狱龟鉴•议罪》中的案例说明之。
宋代郑克撰写的《折狱龟鉴》一书,是一部有影响的我国古代法学名著。书中收入了近四百个案例故事,其内容包含了司法实践的各个方面,诸如侦察审讯、痕迹物证、司法鉴定、调查访问、辨诬雪冤、定罪量刑等。作者在宋代为惩治盗贼而设重法的情况下,大胆地提出了“饥馑盗贼多、矜谨明断、尚德缓刑”的主张。时下,在法律制度不完善、法律思想资源淡薄、审判经验缺乏,而某些声名显赫的法学家张口英美、闭口大陆法系,论文里“洋话”连篇、“西”风荡漾,似乎只有“西天”的“法经”才是真经,“洋人”的法理才是至理。对中国古代的法律和法文化嗤之以鼻。中国现今的法律已基本上大陆法系化了,我们能说时下的法官一点也不会受到传统法文化的浸润吗?我们必须重新审视和多维思考儒家思想的合理内核。虽然我们建立了崭新诉讼的制度,但正如梅特兰所说“我们已经埋葬了诉讼形式,但它们仍在坟墓里统治着我们”。
案例一、魏高柔为廷尉时,猎法甚峻。宜阳典农刘龟窃于禁内射兔,其功曹张京诣校事言之。帝匿京名,收龟付狱。柔表告者名,帝大怒曰:“刘龟当死,乃敢猎吾禁地。送龟廷尉,便当考掠,何复请告主名?吾岂妄收龟耶?”柔曰:“廷尉,天下之平也,安得以至尊喜怒而毁法乎?重复为奏,辞指深切,帝意寤,乃下京名。即还讯,各当其罪。
该案例说三国时魏国的最高司法官高柔不以皇帝的意旨而惟命是从,当皇权侵犯司法权之时,喊出了那个时代的司法官的最强音:您至尊的皇权也不能以个人的喜怒来干涉国家的法度和司法官的司法权呀!虽然司法权在皇权之下,虽然国家是以儒的家天下思想统而治之,然家有家规,国有国法,破坏家规和国法的,那就破坏了秩序,皇权对司法权损害殆尽之时,就是家破国亡之日。虽然高柔心中不可能有“国王在万人之上,而在法律之下”那样法治思想,然而在他的心里一定有这样的话语在他的心里回荡“圣君则不然,卿相不得剪公以禄其私,群臣不得辟其亲爱,圣君亦明其法而固守之,群臣修通辐凑以事其主,百姓辑睦听令道法以从其事。”[4]
案例二、宋何承天义熙初,刘毅镇姑苏,板为行参军。毅尝出行,而鄢陵县吏陈满射鸟,箭误中直帅;虽不伤,处法弃市。承天议曰:“狱贵情断,疑则从轻。昔有惊汉文帝乘舆者,张释之劾以犯跸,罪止罚金。明其无心于惊驾也,故不以乘舆之重,加以异制。今满意在射鸟,非有心于人。律过误伤人三岁刑,况不伤乎?罚之可也。”
此案例说御史中丞何承天对县令陈满射鸟误中了主帅刘毅而被判弃市发表了自己的看法:陈满的本意是射鸟,不是故意射人。法律规定因过失而误伤了人才判刑三年,何况陈满没有射伤人呢?罚他些款就行了。此可谓典型罪刑法定的思想的表达。此处明确区分了故意、过失、意外事件三者之间的关系。明确了适用法律不仅看事实,而且还要看行为者的主观意识,做到正确适用法律。这种适用法律的观念现代人看起来习以为常,可在一千多年前的是多么难能可贵!古代有良知的司法官不会随意司法。
案例三、宋孔深之为尚书比部侍郎,时安陆应城县人张江陵与妻吴共骂母黄令死,黄忿恨自缢;已值赦。律:子贼杀伤殴父母,遇赦犹枭首;骂詈弃市,谋杀夫之父母弃市。会赦,免刑补治。江陵骂母,母以自裁,重于伤殴。若同杀科则疑重,用伤殴及詈科则疑轻。制惟有打母遇赦亦枭首,无詈母致死会赦之科。深之议曰:“夫题里逆心,仁者不入。名且恶之,况乃人事?故杀伤咒诅,法所不容;詈之致尽,理无可宥。江陵虽赦恩,固合枭首。妇本以义,爱非天属;黄之所恨,意不在吴;原死补治,有允正法。”诏如深之议,吴可弃市。
该案例说南北朝时南朝宋人孔深之做尚书比部侍郎时,安陆郡应城县人张江陵同他的妻子吴氏一块辱骂他的母亲黄氏,致黄氏气恨交加而自杀而亡。法律没有规定骂母致母死亡后遇上大赦时如何处理的法条,孔深之认为名字起得有不孝顺的意思都憎恶,所以说杀伤、咒骂是法律所不能容忍的;辱骂黄氏致其自杀,法理上没有什么可宽恕的。张江陵即使是遇上了大赦,也仍然应当斩首示众。黄氏愤恨的不是吴氏;免除死刑另行判罪。
该案可以说孔深之用了法理即儒的仁、礼原则作为判案的依据,是孔深之的“自由心证”。是否是孔深之悖法而判?是否是孔深之屈法而伸礼?答案是否定的,孔深之面对法律的漏洞他的心中自有一种衡平的理念,那就是深植于中国人心灵深处的礼。自汉以降,各个王朝的法典都是儒家化了的法典,礼成为了法典的总原则,具有律无所载而用礼的作用。古代司法官们用统摄法典的原则:礼来衡平法律条文与现实生活,有效地缓解了因立法空白以及普遍存在着的法律与社会生活之间脱节而造成的突出矛盾。但顾元先生认为由此产生了司法官在司法中的“泛道德主义。他说“泛道德主义对于司法官的司法有着许多负面的影响,在很多具体案件中,司法官为了实现公道,牺牲了法律的普遍性,使得一种高度复杂的法律技术体系始终没有在中国建立起来。”笔者以为,面对春秋时期“亡国者三十六,弑君五十二”,面对臣弑君的世衰道微、面对子弑父的伦理失范、面对大小诸候互相攻伐、交相侵凌宗主周王室的无序,聪慧的孔子一定参透了人是神性和罪性的集合体。他为家的和谐与有序制定了礼的规范,推而及于家族,再推而及于国,以家为同心圆定名份、制法度,形成所有人按照自己的角色和谐地生存与发展。他和西方基督一样伟大,但他的伟大之处在于他预设人性是善的,而不是像西方一样把人性预设为恶。用一系列礼的内涵使中国人向内追求道德的完美,用一系列礼的形式外化了中国人千年的生活秩序。他建立了礼的“仁道”法,他的“仁”学核心是“爱”。爱让人生活在和谐的社会。他认为一个君子会自然而然、自觉地依照仁、义、礼、智、信、刚、毅、勇、孝、友、忠等去生活,如果一个家庭是由这样的君子组成,则这个家庭定然没有冲突与纷争,这便实现了家庭的和谐;一个地域(国)若是由这样的家庭组成,则会同样消弭地域的冲突和纷争,地域和谐便实现了。人域里若以这样的国家为相互构成,则人域的和睦与大同可望成为现实。让我们看他所设计的和谐与幸福的社会:“大道之行也,天下为公,选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子,使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜寡孤独废疾者,皆有所养。男有分,女有归。货,恶其弃于地也,不藏于已;力恶其不出于身也。是故谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故户外而不闭,是谓大同。”[5]在圣人的视野下,大同社会是从上而下建立礼的秩序,即从政治层面应是“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”[6]从生活层面上是父慈、子孝、兄良、弟悌、夫义、妇听、长惠、幼顺、君仁、臣忠的和谐社会。这就是古代熟读经书的司法官的价值源泉,是他们心中的衡平法。也是中华文明煌煌五千年的衡平法。
如今相当部分学者把礼批判得体无完肤,把中国之所以没有个人权利、私法没有发育起来、中国缺乏数字管理的社会技术、中国人追求无讼思想等等都归咎于礼,好像礼成为了罪孽的渊薮。事实是这样的吗?首先来分析一下,中国的儒是随社会的发展而变化地发展,儒从总体上分两段,一是秦以前的儒和汉以后的儒。孔子创立的儒学并不是一味地为统治阶级服务,笔者认为当孔子困于陈蔡之间时,一定“对于生命的阴暗面有极深的体认,极度的怵惕。” [7]他没有把建立美好的世界诉求于天堂而是直面于现世、诉求于礼与仁。这是孔子的无比伟大之处,这也是著名台湾学者张伟仁先生对孔子无限景仰的原因,张先生赞道“大哉夫子,好学敏求,立言垂训,见真识精。究乱之源,建治之策。”[8]笔者然哉!虽然对君权之限制留有太大的缺憾,但孔子依然说出了“民以君为心,君以民为体。心庄则体舒,心肃则容敬。心好之,身必安之;君好之,民必欲之。心以体全,亦以体伤;君以民存,亦以民亡。”[9]孔子指出君与民是心和身体的关系,国君因受到百姓拥护而存在,也会因百姓的反抗而灭亡。孟子亦喊出了“暴君放伐论”。汉以后“奴儒”董仲舒及朱熹为了巩固皇权,把皇帝神化成为天之子,把君权神化成了天授,使皇帝和皇权与民众成对立的两极,造成封建专治,可谓祸烈了中国二千多年,尤其是朱氏一句“饿死事小。失节事大”完全悖逆了孔子的“爱”人思想,对妇女、对人性的摧残可谓天悲地惨。故汉后之儒实为“奴儒”。正如张伟仁先生所说“后世小人儒,昧于大义,鼓吹愚忠,乃欺妄之论。”[10]
时下中国采用植物式的法律移植,在中国的“生态气候”即中国传统文化的雨露的浇灌下会有影响吗?2001年被炒得火爆的发生在四川省泸州市的张学英诉蒋伦芳遗赠纠纷案,法官是按民法通则第七条原则“民事活动当尊重社会公德,不得损害社会公共利益”衡平原则判决的。那么该法官衡平法思想里有没有中国古代司法官的衡平法思想呢?看看二审法官的判词:民法的“公序良俗”原则充分体现了国家、民族、社会的基本利益要求,反映了当代社会中居于统治地位的一般道德标准,就其本质而言,是社会道德规范的法律化,在现代市场经济条件下,起着使社会道德观念取得对民事主体之民事行为进行内容控制的重要功能,在法律适用上有高于法律具体规则适用之效力。“公序良俗”原则所包括的“社会公德”与“社会公共利益”,又可称作“公共秩序”和“善良风俗”,两者的概念基本一致,相辅相成。在本案中,遗赠人黄永彬与被上诉人蒋伦芳系结婚多年的夫妻,本应按照《中华人民共和国婚姻法》第4条的规定互相忠实、互相尊重,但黄永彬却无视夫妻感情和道德规范,与上诉人张学英长期非法同居,其行为既违背了我国现行社会道德标准,又违反了《中华人民共和国婚姻法》第3条“禁止有配偶者与他人同居”的法律规定,属违法行为。黄永彬基于其与上诉人张学英的非法同居关系而订立遗嘱将其遗产和属于被上诉人的财产赠与上诉人张学英,以合法形式变相剥夺了被上诉人蒋伦芳的合法财产继承权,使上诉人实质上因其与黄永彬之间的非法同居关系而谋取了不正当利益。我国《民法通则》第58条规定“民事行为违反法律和社会公共利益的无效”,因此,遗赠人黄永彬的遗赠行为,应属无效民事行为,无效的民事行为,从行为开始就没有法律约束力。”很明显,传统的“五伦”中的夫义、妇听的礼文化深烙于中国人的心灵上,也折射出了文化的传统。
法律之外的思想资源进入判决,在西方发达国家的诉讼活动中,比比皆是。其实,在任何一个国家,法律都给司法官留下了相当宽阔的裁量领域。当代中国的法律有一定的漏洞,那么法官自由裁量的依据是什么?我们不可能把西方的历史、习惯、社会福利、理性、良心、公道、和谐、情理作为判案的根据,毫无疑问,我们只能中国人生活中去寻找这些内容,构建支持裁决的思想资源。有着悠久传统的国家,不可能割断历史,也不应该迷失自己的文化归属。因为观念产生于以往的实践,又转而影响乃至决定着未来的历史,这从便是传统的生成和延续。法是文化的一部份,不可能逃脱传统伦理的牵制。20世纪初的中国先进者们在将纲常名教作为一个整体加以抨击时,很少会想到要在“三纲”与“五常”、“五伦”之间做些区分,更未就此进行深入研究。其实,“三纲”属于社会内在的伦理,这种伦理每一社会不尽相同,一旦社会基础动摇,它也随之崩溃;“五伦”则不同,它是思想性的,它属于普通伦理。这种伦理不受时空的限制而具普遍性。是人之所以别于禽兽最基本的人伦。因此,时下中国的法律改革必须在中国自己的文化土壤里扎根。
肇始于周公制礼,经孔子改造后,流经了二千余年的历史长河,一直烛亮中国人心灵深处难以泯灭的人性之美。今年新中国成立以来规模最大、规格最高、评选范围最广的道德模范评选让人想起时下的中国人正在找回失落的传统的礼文化。自“西风”东渐以来,西方的文化殖民使国人丧失了太多的人与人之间的人性之美。资本的文化确实推进了人类文明的巨大进步,但同时带来的是人与人之间的“狼”与“狼”的关系。就中国的司法领域来说,由于司法权不具有抗衡其他权力的独立性,更没有确立法官职业的崇高性和法官社会道德的模范性。同时,迄今为止,中国社会还是一个深受熟人关系左右的社会。虽然由政府推进的市场化道路已经将大批农民送到了社会经济各个领域,但现行的一系列政策法规,特别是户籍制度的规定,严重地限制和束缚农民离乡背土的愿望,并没有推动中国社会的主体结构向陌生人转变。在这种背景下,礼文化有巨大的现实作用,礼文化的合理内核:诚信、和睦、敬老、怜幼、惩恶、扬善、助弱,司法官应具有“德义、清慎、公平、恪勤”四善,都应成为司法人员在司法过程中的衡平法思想。当然,现代社会倡导法治,法治的核心是“人道主义”,“人道”的根本灵魂与儒家“仁道”相类,也是“爱人”。虽然“人道之爱”强调的是无等级的差别的双向的爱,确实是建设法治社会的重要思想点。这是与“仁道之爱”有差别,但“仁道之爱”是走向“人道之爱”的切入点,这个切入点就是爱弱者,把弱者当人看,使其与强势人群一样享有人应有的尊严、自由、权利,使弱者与强者尽可能在法律面前平等,。西哲所谓“法治”正是为了保障弱者的权利,使其不被强食,使其过真正的、人的有自尊的生活。“人道之爱”强调的不是片面地发出“爱”义务。而是适当约束自己的恶性害性而已。“正直地生活,勿害他人,各得其所”,正是从“仁道之爱”发轫而来。
从“礼”文化生长出的中国化的法治主义是每一个法律人应该探索的方向。如果传统的“礼”文化能与现代的“法治”思想完美契合,中国一定能建立起强大的具有本土特色的法治强国。


参考书目:
[1]张中秋.法律史学科发展国际研讨会会文集[C].北京:中国政法大学出版社,2006.198.
[2]许章润.说法,活法,立法[M].北京:中国法制出版社,2000.7.
[3]晋律•刑法志.
[4]管子•任法.
[5]礼记•礼运第九.
[6]论语•为政.
[7]同注[2],122.
[8]张伟仁•孔子祭文.
[9]礼记•缁衣第三十三.
[10]同注[7].

Research on judges’ ideas about the law of equity and their modern value in 《ZHE YU GUI JIAN•How to arbitrate the cases》
-And discuss a question with Gu Yuan
Cheng Wei-xing

Abstract:There are 17 ancient judges’ stories about how to arbitrate the cases in 《ZHE YU GUI JIAN•How to arbitrate the cases》written by Zheng Ke.these judges used the Confucian spirit as the rule to arbitrate the doubted cases when without concrete codes,it’s untrue the traditional opinion that most of ancient judges arbitrated the cases arbitrarily.the Confucian spirit was their equity rule in their mind.it’s sill doubtful that both Gu Yuan and other scholars think Chinese ancient judges were deep in the contradiction and usually arbitrated the cases illegally in order to accord with the Confucian ceremony.Formulate the modern humanitarian ideas from the Confucian spirit .
Key words:《ZHE YU GUI JIANG•How to arbitrate the cases》. comprehenthe ideals about the law of equity.The Confucian spirit and the humanitarian ideas.

新疆维吾尔自治区罢免人民代表大会代表的规定

新疆维吾尔自治区人大常委会


新疆维吾尔自治区罢免人民代表大会代表的规定
新疆维吾尔自治区人大常委会


(1989年4月29日新疆维吾尔自治区第七届人民代表大会常务委员会第七次会议通过)


第一条 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,结合自治区的实际,制定本规定。
第二条 自治区选出的全国人民代表大会的代表和自治区地方各级人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。
第三条 罢免地方各级人民代表大会选出的代表,在人民代表大会举行会议时,该级人民代表大会常务委员会或者代表二十人以上联名,可以向大会主席团提出罢免案;在人民代表大会闭会期间,该级人民代表大会常务委员会主任会议可以向常务委员会提出罢免案。自治区、自治州、
设区的市的人民代表大会常务委员会组成人员十人以上、县级人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名,也可以提出罢免案,由主任会议提交常务委员会会议审议。
罢免由选民直接选出的代表,在人民代表大会举行会议时,选民二十人以上联名,可以对本选区选出的代表向大会主席团提出罢免案;在人民代表大会闭会期间,选民二十人以上联名,可以对本选区选出的代表向县级人民代表大会常务委员会或乡(镇)人民代表大会主席团提出罢免案

罢免案应当以书面方式提出,写明被罢免代表的姓名和原选举单位或者原选区,罢免的理由,提出罢免案的代表或选民的姓名。
第四条 人民代表大会主席团或者常务委员会主任会议对罢免代表案,应及时组织调查,并听取被指控代表的申辩,然后决定是否提交人民代表大会、常务委员会或原选区讨论表决。
第五条 由选民直接选出的代表因违法乱纪或犯有严重错误,不宜继续担任代表职务,原选区选民未联名提出罢免案的,县级人民代表大会常务委员会或乡(镇)人民代表大会主席团调查核实后,可向原选区提出罢免其代表职务的建议,由选民讨论表决。
第六条 罢免由地方各级人民代表大会选出的代表,须经各该级人民代表大会过半数的代表通过;在代表大会闭会期间,须经常务委员会组成人员的过半数通过。罢免由选民直接选出的代表,须经原选区过半数的选民通过。被罢免的代表可以出席上述会议申诉意见或者书面申诉意见。


第七条 罢免代表,采用无记名投票或举手表决的方式。
第八条 代表职务被罢免后,凡任人民代表大会常务委员会组成人员、人民代表大会专门委员会组成人员的职务相应撤销,由该级人民代表大会常务委员会予以公告。
第九条 对提出罢免代表案的选民或者代表进行压制、报复的,应当依法给予行政处分或者刑事处分。
第十条 在罢免代表工作中,应当同时使用当地通用的民族文字。
第十一条 罢免代表的决议,须报送上一级人民代表大会常务委员会备案。
第十二条 本规定自通过之日起施行。



1989年4月29日

建设部2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排

建设部


关于印发建设部2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排的通知


建市[2002]17号

各省、自治区建设厅、直辖市建委,计划单列市建委(建设局),新疆生产建设兵团,解放军总后营房部:

  现将《建设部2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排》印发给你们,请认真组织贯彻落实。

中华人民共和国建设部
二○○二年一月十八日


建设部2002年整顿和规范建筑市场秩序工作安排

  整顿和规范建筑市场秩序是“十五”期间的工作重点,任务十分艰巨。各级建设行政主管部门要认真贯彻国务院整顿和规范市场经济秩序第三次电视电话会议和《国务院办公厅关于进一步整顿和规范建筑市场秩序的通知》精神,落实工作责任制,按照标本兼治、重在治本的要求,在继续强化建筑市场监管和严肃查处违法违规行为的同时,切实加大治本工作的力度。

  2002年整顿和规范建筑市场秩序,要在去年工作的基础上,针对存在的突出问题,深入开展专项整治,使违反法定建设程序特别是不依法办理规划许可、施工许可的状况明显好转;有形建筑市场进一步健全和规范,规避招标和招投标活动中的违法现象得到有力纠正;转包、违法分包和挂靠等行为得到遏制;违反工程建设强制性标准的问题得到整治;建立健全科学、严格的施工旁站监理制度,提高工程监理水平;政府投资工程管理方式改革和建立工程风险管理制度的试点工作得到推进。为此,要着重抓好以下八个方面的工作:

  一、切实加强对业主行为的监管和规范,严格执行各项法定建设程序和制度。

  1、强化对执行法定建设程序的监督。从规划“龙头”抓起,实行综合整治、联动执法。有关部门要建立沟通监管信息的制度。对于违反规划许可、施工图设计文件审查、施工许可和竣工验收备案规定的单位和个人,要依法作出严肃处罚。

  2、继续完善工程招标投标制度。按照国务院的部署,组织开展工程招标投标制度改革的专题研究,建立制约有效的权力运行机制。研究制订工程量清单计价办法,禁止让投标价格低于合理成本的投标人中标的行为。充实和完善评标专家库,推进省、自治区域评标专家库联网,并逐步实现全国联网。对于委托招标代理的工程有规避公开招标或招投标弄虚作假的,除依法追究业主责任外,还要依法严肃追究工程招标代理机构的责任。

  3、建立健全业主信用约束机制。对已完工工程项目有违反合同约定拖欠工程款的,建设行政主管部门要按照国务院的规定,对其新建工程项目不予颁发施工许可证。凡业主要求承包商提供履约担保的,应对等向承包商提供工程款支付担保。

  4、加强对房地产开发企业的市场准入和清出管理。对于房地产开发企业开发建设的项目工程质量低劣、发生重大工程质量事故或者不执行法定建设程序以及有违反合同约定、严重拖欠工程款等不良经营行为的,房地产开发主管部门应当会同有关部门限制其新开项目,并在资质年检中依据有关规定进行处罚。

  5、按照“建管分开”和专业化管理的原则,推进政府投资工程管理方式的改革。凡有条件的地方,都应当积极进行试点:可以由政府设立专门机构直接组织政府投资工程的实施,亦可委托项目管理公司实行政府投资工程代建制,还可以在改革实践中探索其他方式。

  二、开展对转包、违法分包等行为的专项整治。

  1、明确界定转包、违法分包和挂靠等行为,规范分包活动,研究制订施工总包分包管理办法和施工专业分包、劳务分包合同示范文本。

  2、对于搞转包、违法分包或挂靠的企业,建设行政主管部门必须依法对双方特别是总包或被挂靠企业作出严厉处罚。

  对建设单位不依法行使分包认可管理,或者与勘察、设计、施工、监理企业串通,允许其转包、违法分包或者转让监理业务,甚至强行指定转包、违法分包的,建设行政主管部门要给予公开通报,并会同有关部门严肃处理该单位直接负责的主管人员和其他责任人员。

  对实行监理的工程,监理企业发现有转包、违法分包或者挂靠行为的,应当及时向建设单位报告,由建设单位予以纠正。对于不向建设单位报告的,建设行政主管部门应当追究其责任。

  三、继续严肃查处违法违规行为,严格建筑市场准入和清出管理,实现建筑市场检查制度化、规范化。

  1、研究制订建筑市场违法违规行为检查办法,规范检查的内容、方法,使建筑市场检查工作做到制度化、规范化。对于查出来的违法违规行为,建设行政主管部门必须依法作出严肃处理,决不能违法放宽处罚尺度,也不能违法以罚款代替其他处罚。

  2、严格建筑市场的准入和清出管理。勘察、设计、施工、监理和房地产开发企业,凡发生重大工程质量安全事故或者严重违反工程建设强制性标准和有建筑市场违法违规行为的,都要在资质审批、年检或日常管理中按照有关规定作出严肃处理;对负有责任的注册建筑师、结构工程师、监理工程师、造价工程师以及建筑业企业的项目经理,也要依法作出相应处罚。

  抓紧研究建立注册建造师制度,将对建筑业企业项目经理的资质管理转为规范的考试和注册执业资格制度,实行严格的建筑市场准入和清出管理。

  3、对于发生重大工程质量安全事故或者严重违反工程建设强制性标准和有建筑市场违法违规行为的,建设行政主管部门要在作出处罚决定后1个月内,将受处罚的责任单位和有执业资格的责任人员,在“中国工程建设信息网”及相应的地方网络上公布,并作为不良记录载入有关数据库。

  四、严格执行工程建设强制性标准,狠抓工程勘察等薄弱环节,确保工程质量和安全生产。

  1、进一步完善工程建设强制性标准,加强对执行工程建设强制性标准的监督检查,建立科学的工程质量检查和评价方法。今后,对于垮塌的包括在自然灾害中垮塌的房屋建筑和市政设施,必须审查有关单位执行工程建设强制性标准的情况,严肃追究法律责任。

  2、研究制订《建设工程勘察质量管理办法》,切实加大对工程勘察质量的监管力度,严肃查处工程勘察违反工程建设强制性标准的行为。组织开展工程质量通病的专项治理,严肃查处不执行工程建设强制性标准、偷工减料等问题。

  3、防止片面追求低造价导致工程质量降低的现象。工程勘察、设计、监理应严格执行国家规定的取费标准,对低于国家规定最低取费标准签订合同的,建设行政主管部门要责令改正;对拒不改正的,应当按照规定不予颁发施工许可证。

  4、整顿和规范建筑装饰装修特别是住宅装饰装修活动,确保装饰装修工程质量,重点解决住宅装饰装修活动中擅自变动房屋建筑主体和承重结构,以及使用对人体有害的装饰装修材料等问题。对于违法违规的责任单位和责任人,要依法作出处罚。

  5、认真贯彻《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》,加强对建设工程安全生产和安全技术规范执行情况的监督检查,开展多发性事故的专项治理,努力消除各种事故隐患。对于发生特大安全事故的,不仅要依法对责任单位和责任人作出严肃处罚,还要依法追究有关领导的行政责任。

  五、进一步完善工程监理制度,提高工程监理水平。

  1、研究建立科学、严格的施工监理旁站制度。所有监理企业都要完善内部管理制度,配备必要的旁站监理人员。凡对施工关键部位、工序等没有实行旁站监理或旁站监理记录不全的,总监理工程师、监理工程师不得在有关文件上签字。对于监理企业不依法履行职责,将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的,要依法作出严厉处罚。

  2、按照新颁布的《工程监理企业资质管理规定》及实施意见,认真做好监理企业的资质就位和年检工作,对监理企业进行清理和整顿,依法将不合格的监理企业清出建筑市场。

  六、发挥有形建筑市场的作用,规范有形建筑市场的运行。

  1、认真贯彻落实即将颁布的《关于健全和规范建设工程交易中心的若干意见》,充分发挥有形建筑市场在解决规避招标、招投标弄虚作假和转包、违法分包等方面的作用。要以有形建筑市场为依托,抓紧建立建筑市场监管信息系统,逐步实现全国联网,争取在2002年10月1日前运行。

  2、有形建筑市场必须与政府监管机构脱钩,做到人员、职能分离,不得以任何方式限制或者排斥本地区、本系统以外的企业参加投标,并严格按照批准的收费项目和标准收取有关费用。

  七、建立并推行工程风险管理制度,用经济手段约束和规范建筑市场各方主体的行为。

  1、抓紧研究制订工程风险管理制度的方案,争取尽快建立以工程担保和工程保险为主要内容的工程风险管理制度,用经济手段约束和规范建筑市场各方主体的行为,保证工程质量、安全生产和合同的履行。

  2、凡具备条件的地方,都应当积极开展工程担保和工程保险的综合或单项试点。当前,工程担保应重点建立并推行投标担保、业主工程款支付担保和承包商履约担保,工程保险应重点建立并推行建筑职工意外伤害保险、工程质量保修保险和勘察、设计、监理等企业的职业责任险。

  八、努力提高建设行政主管部门依法行政和严格执法水平。

  1、依法规范建设行政主管部门的行政行为, 提高依法行政和严格执法水平,是整顿和规范建筑市场秩序的关键。

  要建立健全行政审批制约机制和责任追究制度。严格履行企业资质审批程序,坚持实行专家评审和审批前公示、审批后公告等制度。对于办理规划许可、施工许可和施工图设计文件审查、竣工验收备案等事项,要增强透明度,接受社会监督。

  要坚决贯彻执行《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》,切实解决建筑市场上违法设障的问题。省、自治区、直辖市建设行政主管部门要在2002年6月底前将打破地区封锁的情况报建设部。

  2、各地的建筑市场监管机构必须实行政企分开,依法行使监督执法职能,并应逐步纳入行政编制。在2002年基本完成对工程质量监督机构的考核和认定工作。要加强对执法人员的业务培训和廉政教育,严格执法程序,严肃执法纪律,对执法犯法或徇私枉法的人员要依法作出严肃处理。

  3、指导和帮助基层提高依法行政和执法水平。建设部将在2002年上半年派出两个工作组,以全国建筑市场稽查特派员为主,有关司配合,选两个地级城市(地区)进行抓点工作,帮助当地培训干部和完善规章制度。省、自治区、直辖市建设行政主管部门也要选择若干县(区)开展抓点工作。

  4、上级建设行政主管部门要加强对下级建设行政主管部门执法情况的指导和监督检查,在发现其执法不力或执法有误时,应当发出《执法建议书》,要求予以改正;对拒不改正的,应当提请监察部门追究有关领导和当事人的责任。

  5、在2002年下半年,建设部将会同监察部对各地开展建筑市场专项整治工作的情况进行抽查,重点是建设行政主管部门依法行政、查处违法违规行为、贯彻工程建设强制性标准和打破地区封锁的情况。