解 读
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
----农村土地制度改革篇
河北冀港律师事务所主任 闫凤翥
2008年10月12日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议在全面分析我国改革开放三十年以来的农村形势和今后的工作任务后，历史性的作出了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称改革决定），深刻指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”实践充分证明，只有坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，坚持农业基础地位，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。为此，十七届三中全会在农村土地承包权能；承包土地、集体建设用地流转；土地征收保障制度等重大问题上创新的作出了改革决定。
一，改革土地承包经营权权能，赋予农民承包土地新的权利。
依据《农村土地承包法》第十六条规定农民方享有的承包权利有三项即土地使用、收益、承包经营权流转三项权利。《改革决定》提出：“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”突破了原法定三项权利，新增加一项权能即承包土地占有权。所谓占有权是指占有某物或某财产的权利，即在事实上或法律上控制某物或某财产的权利。占有权是所有权最重要的权能之一，是行使所有权的基础，也是实现资产使用权和处分权的前提。在通常情况下，资产一般为所有人占有，即占有权与所有权合一。依据《改革决定》的新思维，将土地实际控制权交给农民是与所有权分离的又一法律形态的创新，形成农民独立的承包土地权利。没有承包土地的占有权，农民的承包土地的使用、收益、流转权能的行使都会受到影响。只有真正确实的拥有占有、使用、收益、流转权才会更好地行使承包权。党中央将土地所有权的占有权权能赋予给承包土地的农民，是一项土地承包经营权能的理论创新，体现赋予农民更加充分的土地承包经营权的指导思想，有利于保护农民对土地的使用权，更有利于保护18亿亩耕地这条不可逾越的“红线”。正如《改革决定》指出的“农业是安天下、稳民心的战略产业”一样，将农民承包土地经营权奉为“安天”之本，治国之术。
二、建立土地承包经营权流转市场，流转主体是农民。
提到市场应对我国农村市场有个简单的回顾，80年代初期，在各级党和政府的支持下，为了加强农产品流通各地相继建立了农贸市场；90年代初随着城乡贸易的融通建立了城乡工贸市场。《改革决定》要求各地人民政府按照依法自愿有偿原则，在坚持“三个不得”即“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”的前提下建立城乡一体化的农村承包土地流转市场。允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式将依法承包的土地通过土地承包经营权流转市场，依照市场规则确定流转价格、方式、年限等生产要素。
特别指出的是《改革决定》中明确提出：承包土地流转主体只能是农民，也就是说流转市场的转包方、出租方、互换方、出让方、合作方只能是农民，将发包方村委会或村民小组排除在承包土地流转市场之外，村委会或村民小组以土地流转为名将农民承包的土地进行流转、反租、同意征收的行为属于侵害农民土地流转权的行为。土地统一经营要向发展农户联合与合作方向发展，绝不提倡集体统一经营土地。准许工商企业进入承包土地流转市场参与农业生产，按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的原则与农民建立紧密型合作机构，准许农民自愿组织专业合作社使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。
准许农民将承包土地经营权流入市场流转的目的，不是壮大集体经济、增强集体对土地的管理权，而是调动农民发展多种形式的适度规模农业，逐步形成专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，根本目的是在农民自愿的基础上发展壮大农业生产。这是我国农村进入第二次土地经营改革的重要标志，十七届三中全会将作为农村土地经营改革的里程碑载入史册，将给中国的全面改革开放再次带来勃勃生机。
三、土地承包关系长久不变
《改革决定》在充分肯定农村改革三十年来的巨大变化的基础上，总结性提出“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”农村改革率先废除了人民公社“一大二公”、“政企不分”的农村管理体制，极大的调动了农民改革的积极性，在尊重农民首创的前提下，大胆的确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，到83年底在全国全面实行了土地承包经营制度。随着全面放开农产品市场，取消农业税，对农民实行直接补贴的配套政策的实施，初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制。使粮食生产不断跃上新台阶，农产品供应日益丰富，农民收入大幅增加，依靠八亿农民的力量稳定性的解决了十三亿人口吃饭问题。可见这一制度的科学性、合理性、可持续性的重要所在。《改革决定》给六亿农民一个肯定的回答：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这是我党关于土地承包制度第一次提出的基本国策。这一基本国策应在宪法中予以确定。
长久不变是指承包制度即双层经营体制长久不变，并非承包期长久不变。只有坚持承包关系长久不变才能推进农业经营体制、机制的创新，加快农业经营方式转变。以家庭承包经土地方式营随着现代农业科技的发展，必将向采用先进科技和生产手段的方向转变，农业承包体制长久不变有利于农业技术提高、资本等生产要素的投入，真正达到提高农业生产集约化水平的目的。土地承包关系永久不变是《改革决定》确定的到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的政策保障。
四、依法保障农民宅基地的用益物权
我国《物权法》第一百五十二条规定：“ 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”该条没有规定宅基地的收益权。用益物权是他物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。 可见《物权法》只规定了宅基地的占有和使用权 而未规定收益权。《改革决定》提出农民宅基地依法享有用益物权，更大限度的保护农民使用的宅基地具有排他性的被非法拆除、征用的权利，这是《物权法》实施以来又一新的立法创新，应在物权法修改时给予修订。
《改革决定》指出的：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”必将成为新时期保护农民宅基地权益的法律渊源。《改革决定》同时指出：“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”将宅基地整理后作为建设用地使用必须符合土地利用总体规划，并且农民有优先使用权，农民不使用或放弃优先权才可以被征收。从而从根本上解决了集体建设用地无条件被征收的历史，极大地维护了农民的土地权益。
五、确立永久基本农田保护制度
依据《基本农田保护条例》第二条规定基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。《土地管理法》第三十四条确立了国家实行基本农田保护制度，规定基本农田应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区严格管理保护。以省级行政区为单位将基本农田总量控制在占本行政区域内耕地的百分之八十以上。以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。《农业法》第三十一条也规定国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护。《土地管理法》第四十五条从征收土地权限的角度保护基本农田，规定了征收基本农田的由国务院批准的中央级严格审批制度。法律规定基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用，但是，随着城市规模的不断扩大，新建工业、房地产项目等占地需求的不断增加。各地政府为了地方经济的发展和土地效益的驱动，不断地通过修改土地利用总体规划的方式将已经划定的基本农田改为一般耕地列入城市规划区内建设用地之内，采取分批次方式降低征收土地批准权限规格由地方政府批准征收进行城市及工业建设。到2004年4月国务院紧急通知冻结了全国对农用地的征收审批工作，全面进行整顿。截止到10月21日做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定第十一项规定严格保护基本农田，强调基本农田是确保国家粮食安全的基础。但在准许土地利用总体规划修编的同时，必须保证现有基本农田总量不减少，质量不降低。对于从根本上控制基本农田总量仍没有限制性的突破。只规定一经划定不得擅自占用或改变用途，没有确立不得修改规划，在实践中仍然无法控制这条不可逾越的"红线"。虽然再次强调“符合法定条件，确需改变和占用基本农田的，必须报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设"现代农业园区"或者"设施农业"等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。”仍不能控制愈演愈烈的占地风潮。如何保住18亿亩耕地，关系到中国改革开放的成败，关系到十三亿人口的吃饭问题 。《改革决定》提出了建立永久基本农田制度，就是将划定为基本农田的耕地排除在土地利用总体规划修订之外，或土地利用总体规划的修订不得修改基本农田保护区规划，使基本农田永久化，基本农田一旦被占用、规划被修改应建立追究法律责任，直至追究刑事责任的制度。
建立永久基本农田制度，必须与建立保护基本农田补偿制度相衔接形成固定的补偿机制，国家应建立基本农田质量评审制度，对于积极落实保护措施显著、积极投入不断提高基本农田质量，确保基本农田总量每年没减少、用途没改变的承包权人给予相应的补偿，与粮食直补制度衔接，对于产量逐年提高的承包户给予奖励。
建立永久基本农田制度是守住18亿亩耕地红线的最有效的制度，取消修改基本农田规划、国务院有权审批征收的原制度，重新确立基本农田保护制度，永久基本农田保护制度是基本农田保护制度的又一创新。
六、界定公益性和经营性建设用农民是受益主体
《宪法》第十条以及《土地管理法》第二条均规定，为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。《土地管理法》第四十四条同时还规定“为实施该规划”在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准将农用地转为建设用地，具体建设项目用地由市、县人民政府批准。这一规定打破了为“为了公共利益”实施征收土地的范围，市县人民政府为了城市经营项目大量征收农民的土地，按照为公共利益征收土地所采用的“前三年产值”的补偿制度实施补偿，使大量农民失去赖以生存的土地，成为城市边缘上的无地农民。失地农民因获得的土地补偿太低，眼睁睁看着市县人民政府将征收的土地出让给经营项目，从而获得超过补偿价值几十倍的土地收益。农民开始觉醒，他们不再为征收土地奉献自己赖以生存的土地，采取拒绝在同意征地材料上签字、拒绝领取补偿费、拒绝交出土地、阻止开发商施工、拆除强制施工工程等极端措施来保护自己的土地权益。为此，引发了二十世纪以来最为突出的群体性农民进京上访运动，给社会主义现代化建设、政治稳定、社会治安带来前所未有的压力，成为农村工作改革的焦点和难题。为了解决这一社会化的问题，国务院修改了信访条例，强化了地方信访责任，尽量减轻中央信访压力，但是只能是治标不治本的权宜之计。2004年国务院开始深入改革土地征收突出问题，赋予了农民征收土地知情权、确认权、获得同地同价的补偿权、拒绝交出土地权、阻止施工等权利。为了十七届三中全会提出的到二○二○年建立城乡经济社会发展一体化体制；农民人均纯收入比二○○八年翻一番，健全农村基本生活保障、基本医疗卫生制度的目标。中央以全会决定的形式再次提出改革征地制度具有历史意义，是第二次农村改革的动力所在，依法严格界定公益性和经营性建设用地，有利于逐步缩小征地范围，区分公益性用地和经营性用地补偿标准和方式，最大限度的保护农民的合法权益。通过立法完善征地补偿机制，依法按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，在征地前首先解决好被征地农民就业、住房、社会保障等权益问题。特别强调：“被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。”《改革决定》从根本上解决了征地补偿低而引发的农民群体性上访的社会问题，将极大地调动农民农业生产、投入的积极性，为实现农村改革目标提供了动力基础。
七、农民成为土地开发的新主体