关于组织2002年全国土地估价师资格考试工作的通知
国土资源部
关于组织2002年全国土地估价师资格考试工作的通知
国土资发〔2002〕120号
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局）：
2002年全国土地估价师资格考试定于10月19日至20日举行，经研究，现将有关事项通知如下：
一、组织工作
2002年全国土地估价师资格考试由国土资源部组织，各省（区、市）国土资源行政主管部门协助。 国土资源部负责制定有关考试工作的各项规定，组织命题、监考、评卷等，统一认证土地估价师资格，发放土地估价师资格证书。各省（区、市）国土资源行政主管部门负责具体组织并协助部完成本辖区的考试工作。
二、报名条件
凡拥护《中华人民共和国宪法》，享有选举权和被选举权，具有完全民事行为能力，品行良好，并具备下列条件之一的人员，可以报名参加土地估价师资格考试：
（一）取得土地估价相关学科（包括土地管理、房地产经营管理、城市规划以及经济、地理、建筑工程等，下同）博士学位或中级以上职称；
（二）取得土地估价相关学科硕士学位或第二学士学位、研究生班毕业，具有2年以上相关专业工作经历；
（三）取得土地估价相关学科本科学历，具有4年以上相关专业工作经历；
（四）取得土地估价相关学科大学专科学历，具有6年以上相关专业工作经历。
有下列情形之一的人员，不能报名参加土地估价师资格考试,已经办理报名手续的，报名无效：
（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力的；
（二）因故意犯罪受过刑事处罚的；
（三）被开除公职的。
三、报名事宜
报考人员应持本人居民身份证（现役军人持军官证、士兵证）、学历证明原件及复印件1份、两寸免冠近照2张，到所在省（区、市）国土资源行政主管部门报名，经审核后原件退回，同时如实填写报名表。
各省（区、市）国土资源行政主管部门对报考人员进行审核后，按姓名、年龄、性别、工作单位、学历、职称、专业工作年限的顺序建立报考人员名单数据库，编排考号（见附件5），印制准考证（见附件7），并于8月31日前将附准考证号的报考人员名单以文件形式报部土地利用司，并附相应数据库软盘。
因报考人员在填写报名表时造成错误导致不良后果的，责任由其个人自负；因省级国土资源行政主管部门制发准考证时造成错误导致不良后果的，责任由省级国土资源行政主管部门负责。
四、考试科目和范围及参考资料
各科考试范围见《2002年全国土地估价师资格考试大纲》（附件1）。
考试科目包括土地管理基础、土地估价相关经济理论与方法、土地估价理论与方法、土地估价实务四门。四科考试全部实行闭卷考试。第一、二、三科实行标准化考试，第四科采取笔试形式。
考试参考资料为国土资源部土地估价师资格考试委员会组织编写的辅导教材（一套四册）和国家质量监督检验检疫总局颁布的《城镇土地分等定级规程》（GB/T18507-2001）、《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2001），以及近期国家制定和发布的有关法律、法规和政策。
五、考试时间
全国统一按照“北京时间”进行考试。其中：
10月19日：土地管理基础9∶00-11∶30
土地估价相关经济理论与方法14：30-17：00
10月20日：土地估价理论与方法9：00-12：00
土地估价实务14∶30-17∶30
六、考区和考场设置
各省（区、市）各为独立的1个考区，每30人设一考场，考场数量根据报考人数确定。
七、组织领导
各省（区、市）国土资源行政主管部门要切实加强领导，严格考试纪律，认真做好考试有关工作，确保今年考试工作顺利完成。各考区应设立本地2002年土地估价师资格考试办公室，由主管厅（局）领导担任负责人，负责组织协调考试的各项工作。办公室具体负责组织报名登记、报考人员资格审查、编排报考人考号、安排考点考场、协助监考、发放准考证等工作。考区负责人姓名、职务、联系电话于9月30日前告部土地利用司。
附件：
1.2002年全国土地估价师资格考试大纲
2.考场规则
3.监考人员工作规则
4.试卷运送、交接保管与启、封规则
5.考号编排原则
6.考点考场选择与考前准备
7.准考证统一式样
二○○二年四月九日
附件1：
2002年全国土地估价师资格考试大纲
第一科 土地管理基础
一、土地概念及其特征
（一）土地概念
（二）土地特征
二、土地管理基本理论
（一）土地管理的任务
（二）土地管理的基本内容
三、土地经济理论
（一）马克思主义的地租理论
（二）土地的供给与需求
（三）土地报酬递减规律
（四）规模经济原理与土地规模利用
（五）土地金融与土地税收
四、土地规划管理
（一）土地利用规划的概念
（二）土地利用总体规划
（三）土地利用专项规划与详细规划
（四）土地利用计划
（五）土地利用规划管理的途径与方法
五、地籍管理
（一）地籍管理概述
（二）地籍调查
（三）土地登记
六、土地利用管理
（一）土地利用管理概述
（二）土地市场管理
（三）土地评估与地价管理
（四）土地资产管理
（五）建设用地管理
1、建设用地管理的基本含义和主要内容
2、建设用地管理的基本原则和主要任务
七、耕地保护管理
（一）土地开发、整治和保护管理
（二）基本农田保护区的规划与管理
八、有关法律、法规和政策
（一）土地估价师资格考试辅导教材之四�《土地估价法律法规实用手册》所收录的法律、法规和政策
（二）近年来国家出台的有关法律、法规及政策
1、行政诉讼法
2、国家赔偿法
3、中外合资经营企业法
4、中外合作经营企业法
5、外资企业法
6、城市房屋拆迁管理条例
7、土地复垦规定
8、国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定（国发〔2001〕11号）
9、国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发〔2001〕15号）
10、土地利用年度计划管理办法（国土资源部令第2号）
11、国土资源部行政复议规定（国土资源部令第8号）
12、划拨用地目录（国土资源部令第9号）
13、征用土地公告办法（国土资源部令第10号）
14、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定
15、国有土地使用权出让合同（国土资发〔2000〕303号）
16、关于整顿和规范土地市场秩序的通知（国土资发〔2001〕174号）
17、关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知（国土资发〔2001〕44号）
18、企业改制土地资产处置审批意见（试行）和土地估价报告备案办法（试行）（国土资厅发〔2001〕42号）
19、关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知（国土资发〔2000〕337号）
20、土地估价师继续教育暂行规定（国土资发〔2001〕170号）
21、土地资产管理“十五”计划纲要（国土资发〔2002〕110号）
22、土地分类（国土资发〔2001〕255号）
第二科 土地估价相关经济理论与方法
一、市场经济基础理论
（一）市场经济一般理论
（二）市场经济的基本特征和作用
（三）社会主义市场经济的形成
（四）社会主义市场经济的基本特征
（五）社会主义市场经济的运行
二、会计学
（一）会计概述
（二）资产
（三）负债
（四）所有者权益
（五）营业收入
（六）营业有关成本
（七）营业利润及其分配
（八）会计报表
三、统计原理与方法
（一）统计概述
（二）统计设计
（三）统计调查
（四）统计整理
（五）综合指标
（六）时间数列分析
四、资产评估
（一）资产评估概述
（二）资产评估的基本方法
（三）固定资产评估
（四）流动资产评估
（五）无形资产评估
五、城市规划的原理与方法
（一）城市规划的含义、基本任务、特点、内容及审批
（二）城市规划的自然、经济、技术依据
（三）城市用地规划
（四）居住区规划
六、房地产开发与经营管理
（一）概述
（二）房地产开发
（三）房地产市场
（四）房地产经营与管理
（五）房地产中介
七、建设工程概预算
（一）建设工程概预算概论
（二）建设工程费用与定额
（三）建设工程概算
（四）建设工程预算
（五）建设工程结算和竣工决算
第三科 土地估价理论与方法
一、土地估价概述
（一）地价的概念
（二）土地估价的原则与方法
二、土地估价的基本理论
（一）地租理论
（二）区位理论
三、城镇土地分等定级
（一）城镇土地分等定级概述
（二）城镇土地分等定级因素分析
（三）土地分等定级的程序与方法
四、收益还原法的原理、基本公式、特点与适用范围、程序、方法、实务以及还原利率的确定
五、市场比较法的原理、基本公式、特点与适用范围、程序、方法、实务以及与该方法相关的一些基本概念
六、剩余法的原理、基本公式、特点与适用范围、程序、方法及实务
七、成本逼近法的原理、基本公式、特点与适用范围、程序、方法及实务
八、路线价估价法的原理、基本公式、特点与适用范围、程序、方法、实务以及与该方法相关的一些基本概念
九、建筑物估价的原理、特点、程序、方法以及相关知识与概念
十、我国的地价体系与地价评估的技术途径
十一、基准地价评估的基本任务、原理、评估原则、基本要求、资料收集、整理及评估程序、方法、成果要求，基准地价修正系数表的编制等
十二、基准地价系数修正法的原理、特点、程序、方法及应用
十三、宗地地价评估的原理、方法、程序及土地估价报告的内容、格式与编写
十四、分用途地价评估的因素、方法选择及技术要点
十五、各种权利状况下的地价评估方法选择和应用
十六、地价管理和地价政策的内涵与作用、地价管理制度的建立及地价管理的有关规定
十七、《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》规定的其他内容
第四科 土地估价实务
一、综合运用土地估价有关理论、技术和方法，计算解答案例
二、综合应用土地管理的法律、法规和政策，分析解决土地估价中的实际问题
三、针对土地估价报告案例，结合土地评估业务流程和土地估价报告规范格式的要求，分析解决相应问题
附件2：
考 场 规 则
一、应试人员应当在每场考试前15分钟凭准考证、身份证进入考场，对号入座，并将准考证、身份证放在考桌左上角，以便监考人员查对。
二、迟到30分钟不得入场，开考30分钟后方可交卷出场。无准考证、身份证者不得参加考试。
三、应试人员除可携带2支2B铅笔、橡皮、尺子和兰色或黑色钢笔、圆珠笔以及不具备文字储存或音响功能的计算器用于答题使用外，不得携带任何书籍、资料、笔记、纸张及各类无线通讯工具进入考场。
四、应试人员不得要求监考人员解释试题。
五、应试人员应使用2B铅笔填涂答题卡，使用兰色或黑色钢笔、圆珠笔按要求填写姓名、准考证号和身份证号并对第四科进行答题。填写（填涂）不清或填写在密封线外或作标记的答题卷、答题卡不予记分。
六、开考时间到，应试人员方可答题。答题时应保持答题卡平整，切勿折损，并保证字迹清楚。标准化考试部分应使用2B铅笔在答题卡相应题号选项中填涂应试人员认为正确的答案，答在试题卷或草稿纸上均无效；计算和实务部分试题应使用兰色或黑色钢笔、圆珠笔在答题卷上解答，答在密封线内或草稿纸上均无效。
七、应试人员应严格遵守考场纪律，保持考场肃静，不得相互交谈，不得看他人答卷、卡或相互核对试卷、答案内容，不得夹带换卷、卡，不得在考场内吸烟、随意站立及走动，不得冒名代考。离开座位时，应向监考人员举手示意，监考人应及时回收试卷、卡及草稿纸；交卷、卡后立即退出考场，不得在考场附近逗留或喧哗。
八、考试时间终结，应试人员应即停止答题，将答题卡、试卷及草稿纸翻放在桌面上，依次退出考场，不得将试卷、答题卡及草稿纸带出考场。
九、应试人员有下列行为之一的，给予警告：
（一）考试中相互交谈的；
（二）考试时间终结前，离开考场后即大声说话或长时间逗留的；
（三）开考15分钟后仍未在答题卡和试卷规定位置填写姓名、身份证号及准考证号的；
(四)考试时间终结仍继续答题的。
十、应试人员有下列行为之一的，取消该科成绩；情节严重的，取消各科成绩：
（一）有第九条行为之一，经警告无效的；
（二）违反第三条规定，携带书籍、资料、笔记、纸张及无线通讯工具进入考场的；
（三）在试卷卷面非署名处署名或在试卷上作识别标记的；
（四）窥视他人试卷、卡，抄袭与考试内容有关信息的；
（五）协助他人答题，传递有关考试内容信息，或故意让他人抄袭答案的。
十一、应试人员有下列行为之一的，当即收缴准考证，取消其考试资格，并取消下一次报考资格：
（一）考试中换答题卷或答题卡、携带试卷或答题卡、草稿纸出考场或撕毁的；
（二）由他人冒名顶替应考和代人应考的。代考人、被代考人由总监考人提请有关方面追究责任并给予处罚；代考人已取得土地估价师资格的，由国土资源部吊销其资格，并将有关情况予以公告；
（三）串通工作人员作弊的；
（四）扰乱考场秩序或威胁工作人员人身安全的；
（五）有第九条或第十条行为之一，且情节特别严重的。
附件3：
监考人员工作规则
一、监考人员要认真学习掌握有关考试规则，维护考场纪律，监督应试人员公平、公正考试，批评、制止并处理违纪、作弊行为。
二、监考人员进入考场必须佩戴国土资源部统一制发的监考标志。
三、监考人员应于考试前一天到达考点，完成下列工作：
（一）明确各自的岗位、任务和分工，熟悉考试各项要求；
（二）现场核对考场座位编号，巡视考场并进行封闭，考场钥匙由监考人员中一人专管。
四、监考人员领取试卷后，应于每场考试开考前30分钟进入考场。一名监考人员在考场门前检核应试人员证件，另一名监考人员要引导应试人员到指定的座位，查收禁止带入考场的物品。制止无关人员进入考场。
五、第一科开考前由监考人员中1人向应试人员宣读《考场规则》，然后二人与随机选定的1名应试人员共同对试卷进行验封，没有问题的，应在开考前10分钟面对应试人员开拆试卷袋、发放试卷和答题卡；有问题的，应及时向总监考人报告。
六、监考人员应在开考前10分钟内指导应试人员按要求在答题卡、答题纸上填写考号和姓名，并核对应试人员填写的姓名、准考证号、身份证号是否符合要求，是否与其所持的准考证一致，是否与其准考证上的照片相符。对于无准考证、身份证的，应即刻将其请出考场。在填写（填涂）考号、姓名、身份证号的时间内，应试人员不得答题。
七、考试时，除应试人员、监考人员和考区考务工作负责人(须佩戴监考标志)外，其他人员一律不得进入考场。考试过程中，总监考人应经常在各考场间巡查。各考场监考人在开考30分钟后应立即对缺考人员试卷、答题卡加盖“作废"章。
八、监考人员对试题内容不得做任何解释或暗示，对应试人员就试题文字印刷不清提出的询问应当众解答。
九、监考人员发现应试人员有作弊行为时，应立即制止，对情形严重的，应报告总监考人作此场考试不计分处理(见附件2)。认真填写《考场情况记录表》和《缺考人员名单》，对作弊行为及时进行登记。
十、监考人员发现应试人员突患疾病不能坚持考试的，应劝说其停考就医。
十一、监考人员应坚守岗位，在监考期间不得吸烟、吃零食、阅读书报或谈笑，不准抄题、做题或将试卷带出、传出或进入其他考场，不做与监考无关的事情。
十二、监考人员应严格执行考试时间。考试终结前15分钟，监考人员应向应试人员提示注意时间。考试时间终结，应要求应试人员立即停止答卷，将考卷、答题卷、答题卡翻放在桌面上，迅速离开考场。
十三、考试结束后，监考人员应即回收、清点试卷、答题卡，并按考号顺序排列，发现应试人员携带出考场的应立即追回。要保持答题卡平整，切勿折损。
十四、监考人员回收本考场试卷、答题卡完毕后，应将试卷集中送至考点的监考办公室，按密封要求进行集中封装，并在密封袋口签字后，于15分钟内送到总监考人处加盖密封章。
附件4：
试卷的运送、交接保管与启、封规则
一、试卷（答题卷、答题卡）、监考证、“作废"章等由国土资源部委派的专人送达至各考区。
二、试卷抵达考区后，经考区负责人检查密封包装后，存放至保密室（保险柜）内，加贴封条，钥匙交由总监考人妥善保管。考试开始前，应确保试卷安全，任何人不得启封试卷。
三、每科开考前45分钟，由总监考人在考区负责人、考场监考人员共同到场的情况下开袋验卷，取出相应科目试卷，验封后分发给各考场监考人员。第一科试卷分发时一并分发监考证、“作废"章。
四、每科考试结束后，监考人员须在15分钟内将填写好的《考场情况记录表》、《缺考人员名单》收齐，并与按顺序号装订成册的全部答题卷及答题卡(答题卡不得装订)（缺考人的答题卷、答题卡以及作弊卷、卡必须加盖“作废"章）一同封好，在封口处贴上封条，并在封条上签名后交总监考人打包密封。
五、每科试卷打包后，贴上密封条，由总监考人、考区负责人签字后装入袋中，放回保密室（保险柜），再加贴密封条。答题卷和答题卡密封后，任何人不得以任何理由擅自拆封。
六、各科试卷均打包签字后，由总监考人带回，送至指定地点。
七、第四科考试结束后，监考人员应在汇交答题卷、答题卡的同时如数交回监考证。
附件5：
考号编排原则
一、各考区的报考人员考号按统一编码格式编排，如下表所示：
序号/省(区、市)名称/考区所在地/考号编码
1 北京市 北京市200211XXXX
2 天津市 天津市200212XXXX
3 河北省 石家庄市 200213XXXX
4 山西省 太原市200214XXXX
5 内蒙古自治区 呼和浩特市200215XXXX
6 辽宁省 沈阳市200221XXXX
7 吉林省 长春市200222XXXX
8 黑龙江省 哈尔滨市200223XXXX
9 上海市 上海市200231XXXX
10江苏省 南京市200232XXXX
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免费义务教育是政府责任
高一飞 李湘芬
“百年大计，教育为本。”“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育。”这样的语句对于大家来说并不陌生。尤其是在像我们的家乡一样偏远的山村，有关宣传义务教育的标语随处可见。然而与之形成鲜明对比的是这些地方的教育却十分落后，其景象触目惊心。何谓义务教育，依照法律规定，指适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。西方国家一般称“强制教育”。实施义务教育是世界性趋势，是未来教育，提高人口素质的奠基工程，是文明的标志。我国的义务教育法从1986年起颁布实施，到现在为止已将近二十年，高等教育已经有了突飞猛进的发展，然而，但是义务教育现实状况依然是非常的严峻。在呼唤希望工程的同时，我们该反思在这个问题上的政府责任了。
免费受教育权是公民基本人权
受教育权是一项国际公认的基本人权。《联合国宪章》将促进人权作为自己的宗旨之一，规定：联合国应“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化、及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言、或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”但《联合国宪章》却对什么是“人权与基本自由”没有下定义。《国际人权宪章》将国际社会理解“人权”含义标准化，为《联合国宪章》关于人权的规定提供了权威性解释。
《国际人权宪章》除《联合国宪章》中的人权条款外还包括《世界人权宣言》、两个《国际人权公约》（即《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》）以及《公民权利和政治权利国际公约任意议定书》。受教育权在《世界人权宣言》中是这样规定的（第２６条）：“（一）人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。（二）教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或宗教集团间的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。（三）父母对其子女所应受的教育的种类，有优先选择的权利。”
从《联合国宪章》和《世界人权宪章》的规定看，受教育权是国际公认的基本人权内容之一，这种权利是“人人生而具有的”，它直接关系到个人能否有尊严地生活，能否实现其他相关人权，它对人的全面进步都是非常重要的。根据国际法，与人权相对的义务主要是由国家承担的。因此，平等地保护受教育权是联合国各成员国和国际人权公约缔约国义不容辞的国际责任，是一项国家义务。
世界各国宪法和法律都非常重视对教育权的保护，都把教育权（或教育自由）特别是受教育权规定或确认为公民的基本权利。这些国家宪法的一个共同的特点，就是都接受、认可和确认了国际人权法关于人权的内容，将包括受教育权在内的基本人权吸收为本国宪法中所有公民权利的一个重要部分，并提供了相应的法律和制度保证。在规定人权内容的前提下，还对本国法律限制人权作了明确的限制性规定。在美国，大学以前的教育都是免费教育这种义务教育不仅对本国公民如此，而且已发展到在美国临时居住的人，在美国留学人员的子女同样可以享受这一权利。同时义务教育也是实现其他权利的基础。义务教育，尤其是农村义务教育的普及与真正落实不仅是国家人口素质问题，更是解决困扰社会的“三农”问题，建设小康社会、构建和谐社会的总钥匙；授之以鱼，不如授之以渔。不解决目前的农村义务教育问题，试图在农村进行任何改革可能都将是空谈。
我国宪法第四十六条：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。” 人民的权利意味着政府的义务和责任。义务教育法第四条：“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”《经济、社会、文化权利国际公约》的第２条第１款认为教育权属于公民“经济、社会、文化权利”的范畴。这些权利的实现并不要求成员国政府“立即”兑现，而是要求“尽最大能力”采取步骤，“逐渐”达到这些权利的“充分实现”。但是我国政府的在法律中的规定已经承诺 “ 实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”（义务教育法第十二条）。也就是规定了义务教育的经费由政府承担。政府有义务保障人民受教育权这一基本权利的实现。
政府在义务教育中严重失职
官方数据显示目前我国的失学儿童有2700万，占适龄的一成左右；如果加上不在统计之列的城市民工子女、超生小孩以及统计时的误差等，估计失学儿童数目高达5000万。其实，适龄儿童失学的最根本的原因就是经济问题。22岁的华中农业大学2003届本科毕业生徐本禹被提名为2004年央视“感动中国”人物20名候选人之一。他用自己的奖学金和靠勤工俭学挣的钱资助贵州儿童并远赴贵州山区大方县支教。2004年6月26日，华中农业大学校领导去了徐支教的地方，那里的 “屋顶大面积破漏，用塑料布和硬纸板遮雨。地板四处开裂，走在上面提心吊胆；课桌残缺不全……在这样的教室里，孩子们上课还是那样地认真、专注……”。此外，教师流失、城乡教育水平拉大、教育结构单一、“普九”冲刺的后遗症等，种种表现形式归根结底一个字，难就难在教育经费上。至此，我们不得不承认我国政府实施“义务教育”的承诺是流于形式，或者说是失败了。
改革开放二十年来，国家经济与人民收入同步增长，然而国家教育经费开支与经济发展脱轨。国务院早在1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》就确定在2000年国家财政性教育经费要达到国内生产总值的4%，但直到今天，教育经费的投入也仅占3%左右，以至于竟荒唐的沦落到比世界上最贫穷的国家之一乌干达还低的水准。国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％，一直是教育界的梦想。尽管2001年这一比例走出长期保持的2.4％左右的低谷，上升到 3.19％，但与世界5％的平均水准仍相差甚远。只能与柬埔寨（2.9%，1996年数字）、尼泊尔（3.1%）等亚洲穷国相提并论。更为严重的现实情况是低水平的教育经费投入并没有完全用来发展教育，而是被有关部门作为它用；有的地方由于财政紧张，资金短缺，教育经费根本就到不了位。
另外，教育资源不平等造成了城乡之间的义务教育经费投入存在明显的差距，教育不平等已成为无可辩驳的事实。有关部门统计义务教育阶段，国家在农村的投入仅占对城市投入的六成左右。令人遗憾的是，城乡差距至今没有丝毫改善，反而在不断扩大。资料显示，目前我国义务教育经费的投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担2％。必须看到县乡两级负担的87％基本上都直接来自农民──农村义务教育的费用基本上都是由农民直接承担的。本来基础就薄弱的县、乡财政在发展义务教育中承担了主要责任，而财力较强的省和中央级财政，却承担了较小的责任。这与世界上大多数国家的政策恰恰相反。实际上民可以不管这些经费由哪一级政府承担，这是各级政府内部的责任分配问题，贵州山区的青少年有权利与北京的青少年一样向中央政府要求享受义务教育的权利，而不是靠北京等城市的民间组织发起的希望工程来实现受教育权。
综观以上现实情况，我国的“义务教育”便具有了非同寻常的“中国特色”。义务教育不仅要收取书本费，还滑稽地要交纳高额的学杂费。反观其他国家，在“义务教育” 的范求围，不仅书本费、学杂费全免，国家还在学校提供免费的学习用品和膳食。差距可谓天壤之别。正是由于政府尤其是中央政府的缺位，远未履行责任，才使得“义务教育”化为镜花水月。
义务教育是为全体儿童提供一种养成国民素质的基础性教育，应该是由国家立法予以保证、由政府举办，强迫性、免费的教育。义务教育中的“义务”，是指国家保障儿童受教育权利的义务，以及对社会所承担的义务，而不是相反。各级政府在现实中将义务教育的“义务”推给社会与家长的做法是错误的、不负责任的。各级政府在义务教育中所扮演的角色与其轰轰烈烈地宣扬要打造责任政府的口号相去甚远。面对义务教育危机，喊一些典型的假、大、空的政治宣传口号，做些形式主义的过场，然后一切的一切都“不了了之”的官场现象，再也不能继续下去。我们认为政府要有所为，有所不为，在义务教育、提高全民素质方面，政府应当发大力气，投入更多的人力物力；而在高等教育方面则应当主要由受教育者个人承担。
又是一年春暖花开，当学生们背起书包上学堂的时候，一年一度的全国人大会议在北京召开了。温家宝总理在3月5日开幕的十届全国人大三次会议上作政府工作报告时表示，从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。总理在报告中还说，到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。这仅仅表明中央政府认识到目前义务教育的困境，意识到政府在这方面应肩负的重大责任，而提出解决问题的措施和出路。但是，这些措施在地方、在基层能否切实和有效地落实，谁都无法过早地预言和报以过于乐观的态度。开学初始，社会上吵国家扶贫开发工作重点县得沸沸扬扬的教育乱收费问题就是很好的例证。而且这种“免除”还只是针对国家扶贫开发工作重点县中的贫困家庭，这只是广大有权义务教育权利者中的极少数而已，还有更多的人必须自己承担本该由政府承担的教育经费。
应当追究政府违法的责任
我们认为落实义务教育，当然是一项包括多种措施并举的系统工程，但最关键的还在于建立和完善义务教育的相关法律，并进一步严格执行这些法律。如果不完善立法，严格执法，通过理性的制度来解决问题，而是象中央电视希望工程义演一样以情动人、呼唤自愿捐助的方式来解决问题（当然，这种方式也是需要的），则在一个地方“爱的呼唤”之后，其他地方的问题依然存在，这是治标不治本的辅助性措施。
我国立法并没有明确政府在义务教育中承担的后果性责任。义务教育法第十二条规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。国家对经济困难地区实施义务教育的经费，予以补助。国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学。 国家在师资、财政等方面，帮助少数民族地区实施义务教育。”任何法规都有“法律责任” 这一部分（虽然有的法规并不明确标明“法律责任”这一标题），义务教育法第十五条也规定了政府的法律责任：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育。除因疾病或者特殊情况，经当地人民政府批准的以外，适龄儿童、少年不入学接受义务教育的，由当地人民政府对他的父母或者其他监护人批评教育，并采取有效措施责令送子女或者被监护人入学。对招用适龄儿童、少年就业的组织或者个人，由当地人民政府给予批评教育，责令停止招用；情节严重的，可以并处罚款、责令停止营业或者吊销营业执照。”
有意思的是，义务教育法虽然规定“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育”。但对于创造什么样的条件，规定的仅仅是对其他人的管理，只字不提政府违法如何处理的问题，根本不需承担任何责任。有义务而无违背义务的后果的法律责任是不完备和难以产生实际效果的法律责任，反而破坏法律权威，它只会让人们产生“就该如此的”错觉。可见，义务教育法的法律责任规定为政府把义务教育的责任推给家长和社会提供了法律依据。因此，全国人大应当修改义务教育法，明确规定政府应当提供免费义务教育；对中央政府的政策和法规违背义务教育法的，应当进行司法审查，对地方政府违背义务教育责任的，应当追究其法律责任。还可以制定《教育投入法》以加大国家教育经费投入，保证义务教育经费的稳定来源。要健全和完善这些法律在法律责任方面的规定，不留法律真空；完善程序，使其具有可操作性。
当然，对修改以后的法律，如果不严格执法，纸上的法律不能转化为活生生的规范政府和个人行为的法律，不能对违反法律规定的政府和个人追究行政责任或刑事责任， 那么就只能是纸上谈兵，流于形式。对此我们认为可以将追究政府义务教育失职的责任纳入行政诉讼的范围，的受义务教育权的失学人员和其法定代理人可以以有关政府部门为被告提起行政诉讼。
要把所有的问题连根拔起，困境才能得已真正的改观。要摆脱义务教育的困境必须在法治渠道上解决问题。
高一飞，西南政法大学副教授、法学博士，现为美国丹佛大学美中合作中心访问学者，曾兼任重庆市渝北区人民检察院检察长助理，重庆必杨律师事务所律师。
李湘芬，重庆自由作家。
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