准行政行为研究[1]

皮宗泰 王彦


摘要：准行政行为指行政主体运用行政职权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。本文通过对准行政行为概念的分析，试图找出准行政行为的本质特征，及其与相关行政行为的差异。通过对准行政行为表现形态进行列举式的归纳，使对准行政行为的研究走进现实的复杂环境中。笔者还结合司法实践中获得的实证材料，对准行政行为的可诉性进行了讨论。
关键词：行政行为;准行政行为;观念表示;间接法律效果

On the Quasi-administrative Act
Abstract: quasi-administrative act is defined as the factual expression rendered by the administrative bodies by exercising administrative power, which will indirectly contribute to the administrative legal effect. This article intends to unveil the attributes of quasi-administrative act and the differences between quasi-administrative act and any other kind of administrative act by probing into its concept. By listing the modes of the expression of quasi-administrative act, it is expected to connect the quasi-administrative act to complex reality. Based on the positive materials.
Keywords: administrative act quasi-administrative act factual expression indirect legal effect


准行政行为不是一个法律用语，我国现行法律、法规和司法解释并没有准行政行为的提法，准行政行为更多地作为一个学术用语被学者们提起缘于对行政行为研究的需要，从最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》确立“行政行为”而放弃“具体行政行为”提法可以看到，将行政行为定义在狭义、最狭义的范畴已不适应人民法院受案范围扩展的要求。因此，大多数学者们将行政行为定位在广义范畴，认为行政主体实施的所有公法行为都是行政行为，行政法律行为、事实行为以及介于二者之间的准行政行为也都归于行政行为的名下。在这种情况下，准行政行为日益成为理论界和实务界关注的一个热点。因此，有必要加强对准行政行为的研究，以指导司法实践。
一、准行政行为的概念及特征
学术界对准行政行为概念的定义不一：有观点认为，“准行政行为，是指符合行政行为的特征，包含行政行为的某些基本构成要素，但又因欠缺某些或某个要素，而不同于一般行政行为的一类行为。”[1]还有观点认为，“准行政行为是国家行政机关单方面作出的,自身不直接产生特定的法律效果,但对行政行为有直接影响,并间接地产生法律效果的行为”[2]。我国台湾地区的学者将准行政行为定义为：“行政机关就某种具体事实所作的判断、认识,以观念表示的精神作为构成要素,依法发生法律效果的行政活动,又称观念行为、表明行为”。[3]日本有学者认为，准行政行为是“根据行政厅的意思表示以外的判断或认识的表示,由法律将一定的法律效果结合起来形成的行政行为”[4]
在这些定义中，第一种观点注意到准行政行为的特殊规定性，将准行政行为与行政法律行为区别开来，但作为一种表述尚未概括其本质属性。第二种观点、第三种观点试图对准行政行为本质进行概括，其观点分属学术界争论已久的“间接法律效果说”“观念表示说”。第四种观点总体上可归属于“观念表示说”，但认为准行政行为法律效果的产生只与法律规定有关，排除其它事实对准行政行为法律效果的影响，尚不全面。虽然存在上述差别，但这些差别主要是定义者叙述和角度的差别，尚未构成根本对立。因此，融合“间接法律效果说”和“观念表示说”渐成通说。较有代表性的定义：“准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。”[5]我们认为，准行政行为必须同时具备“观念表示”与“间接法律效果”二个要素，其中，“观念表示”是准行政行为成立的根本前提，“间接法律效果”是“观念表示”的必然产物。
根据通说的定义，准行政行为具有下列特征：
1、准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规授权的组织。准行政行为首先是行政行为，必须具有行政行为的主体要素，即行为者为行政主体，不具有国家行政职权的机关和组织所实施的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为，掌握这个特征有助于我们区分准行政行为与准行政主体行为，两者的区别其后详述。
2、准行政行为是行政主体以观念表示的方式作出的行政行为。观念表示不同于意思表示，后者是指行政主体把进行某一行政法律行为的内心意思,以一定的方式表达于外部的行为，目的是为了改变相对人权利义务。譬如，公安机关以书面形式对相对人作出处罚决定，交通警察以手势指挥交通，以实现对相对人的规制。而观念表示仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态并不为相对人设定任何权利义务。譬如，工商机关告知相对人对其办理营业执照申请的受理，税务机关催促办理纳税申报的通知等，其意图仅是告诉相对人关于某种事实或状态的信息，并不涉及相对人权利义务的取得、丧失或变更。
3、准行政行为是不直接产生法律效果的行为。准行政行为一定要产生法律效果，否则无法区别于事实行为。但是准行政行为的法律效果并不具直接性。行政主体虽然作出准行政行为，但要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。“准行政行为本身并不产生必然的、确定的、即刻的法律效果，只有当新的事实出现时，或者其他主体作出与该事实相关的行为时，处于休眠状态的的效果意思才表现出其“对外”的法律效果特性”。[6]譬如，工商机关的受理相对人申请颁发营业执照的行为并不与最后决定颁发执照有必然联系，受理行为仅通过最后结果才对相对人的权利义务产生现实影响。此外，准行政行为产生法律效果还依赖法律的规定，行政主体的观念表示或判断要产生法律效果，离不开实定法。“饮酒后驾驶机动车辆之所以是一个违章行为或事实，而饮水后驾驶机动车辆之所以不是一个违章行为或事实，正是由于法律的规定不同。”[7]在交通事故责任认定中，行政机关如果仅对事故原因进行分析并作出判断是一种事实性认定，将交通事故与违章行为联系起来，分出是非责任，并对相对人产生法律效果，《道路交通事故处理办法》无疑起决定作用。
4、准行政行为具有行政行为的预备性、中间性、阶段性特征。国内有学者注意到行政行为的过程性，认为“行政行为不是一个个单一、孤立、静止的行为,而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程;这些过程又构成一个个多层次的、极为复杂的系统”[8]根据有关研究，行政行为大致可分为三个阶段，即调查取证阶段、作出决定阶段和宣告送达阶段。在这三个阶段中，可能存在行政机关的事实行为、准行政行为以及程序行政行为等独立的行政行为。但是，从行政行为完成的整个过程看，这些行为又具有相对性，仅仅可能是构成行政行为若干链中的一环。譬如，受理行为和通知行为，可能存在于行政行为的调查取证阶段或者宣告送达阶段，成为一个行政行为的组成部分。由于该行为不是行政机关的最终行为，缺乏完整行政法律行为的效果要素，所以对相对人不产生确定的法律规制效果。再如，行政机关的某些咨询、请示、答复等行为，由于正处于行政行为运转过程中，行政机关的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被称为不成熟的行政行为。这些行为都属于准行政行为范畴。可以认为，相当多的准行政行为都是行政行为过程性的体现。
二、准行政行为与相关行政行为的区别及意义
（一）准行政行为与行政法律行为
行政法律行为又称法律性行政行为，指行政主体实施的行为是以改变相对人的权利义务为目的，且实施该行为时有明确的意思表示，从后果看对相对人能产生羁束力的行为。行政法律行为具有完整的法律效果，作出后即产生拘束力、执行力、确定力，表现形式如行政处罚、行政许可、行政命令等。准行政行为非以意思表示而以观念表示为构成要素，依赖法律规定或法律事实而对相对人发生法律效果。准行政行为只产生行政法律行为的某些法律效果，如拘束力、确定力。譬如，行政机关确认某种关系是否存在，某个主体是否具备某种资质。还有某些证明行为，只是证明某种事实状态。这些行为具有确定力，但并不像行政法律行为那样具有执行力。总之，可以认为，准行政行为与行政法律行为的主要区别在于准行政行为在法律效果上欠缺行政法律行为完整要素，这主要由观念表示和意思表示的差异性所决定。
（二）准行政行为与事实行为
“事实行为是行政机关所实施的本身不直接或间接引起相对人权利义务的得丧变更等法律后果的行为”[9]。行政事实行为和准行政行为在主体和权力属性上一样，都是行政主体实施的与职权有关的行为。关键区别在于是否具有法律效果。“这种法律效果既包括主观上是否以设定、变更或消灭相对人权利义务为目的，又包括客观上能否为相对人设定、变更或消灭一定的权利义务”。[10]这种法律效果有别于不以人意志为转移而客观存在的法律后果，行政事实行为不产生法律效果但可以产生法律后果，该法律后果可能导致司法审查（如行政赔偿）。而准行政行为以追求一定行政法律效果为目的，尽管这种效果是间接的，但不并妨碍行为的客观效果与行为人的主观追求的一致性。譬如，工商机关受理相对人颁发营业执照的申请，尽管并不必然导致执照的颁发，但受理行为已表明工商机关将通过是否颁发营业执照的行为来影响相对人的权利义务。而行政机关的事实行为无论从主观上还是客观效果上都不可能构成对相对人权利义务的影响。因此，行政主体的例行检查、调查等行为（行政处罚程序中的检查、调查行为除外）以及行政指导行为都属于事实行为而非准行政行为。
（三）准行政行为与程序行政行为
程序行政行为是与实体行政行为相对应的一个概念。代表性观点：“程序行政行为指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称”；[11]学术界对程序行政行为的法律属性看法不一，有的认为程序行政行为是事实行为，有的认为程序行政行为就是准行政行为。我们认为，事实行为属于不产生法律效果的行为范畴，程序行政行为只有在极少数情况下不产生法律效果（例如某些例行检查、调查行为）。一般而言，完整行政行为是一个程序和实体的统一体，因而程序行政行为与实体行政行为一样应当产生法律效果。“在一定情况下，程序行政行为实施所产生的物质后果（如调查所得到的资料）会对行政实体行为产生影响，并间接作用于行政相对一方的实体权利与义务，从而对行政实体法律关系产生间接的后果。” [12]可见，程序行政行为并不直接产生法律效果，行政主体通过程序行政行为，辅助并保障实体行政行为作出，从而间接作用于行政相对一方的实体权利与义务。从这个意义上讲，程序行政行为与准行政行为具有同一性，某些准行政行为如告知、通知，实际上是行政行为的一个程序步骤，但亦具有自身独立的价值。但是，虽然某些程序行政行为可以归属于准行政行为，却不可以推说准行政行为就是程序行政行为。因为许多行政主体的观念表示行为并不都具程序性，譬如规划管理机关确认违章建筑，工商管理机关出具企业登记情况说明等，这些行为并非辅助性、补充性的程序性措施，不是程序行政行为，但属于准行政行为。由此，我们认为，程序行政行为与准行政行为之间存在交叉关系：程序行政行为的一部分属于准行政行为（尚有部分属于事实行为），准行政行为的一部分是程序行政行为。
（四）准行政行为与准行政主体的行为
行政主体指能以自己名义行使国家行政管理职权并独立承担法律责任的机关和组织，包括根据组织法授权行使行政职权的行政机关，也包括根据法律、法规授权对某一具体事项行使管理权的社会组织。准行政主体不是严格的法律概念，泛指那些形式上具备行政主体的某些特征，或属于法律、法规授权的潜在对象的机构和组织，准行政主体不是行政主体。只有行政主体实施的行为才是行政行为，只有行政主体以观念表示方式作出的对相对人权利义务产生间接法律效果的行为才是准行政行为。准行政主体的行为不是行政行为，亦不可能是准行政行为。实践中，有人把准行政行为的“准”理解为行为主体意义的“准”，将没有取得授权的组织所为的行为也纳入准行政行为范畴。譬如，有人认为学校对学生的教育管理行为是一种准行政行为。根据有关法律规定，学校具有代表国家向毕业学生颁发毕业证、学位证的资格，其颁发毕业证、学位证的行为因授权而成为一种行政法律行为，此时并不因为学校较其它行政主体的特殊性而改变其行为的行政性质。同样，对于法律授权以外的其它教育管理行为，学校亦不当然成为行政主体，其在自治范围内实施的教育管理行为非行政行为，更不能算准行政行为。此外，对于某些体育社团，本属于半官方民间自治组织，不能因为其拥有较强的管理、制裁权力，俨然以“准行政机关”自居，其行为就是准行政行为。若其获得法律授权，在授权范围内的行为是行政行为，否则，其行为就不是行政行为。因此，从广义上讲，准行政行为与准行政主体的行为本质区别在于前者是行政行为，而后者不是行政行为。
三、准行政行为的表现形态
（一）受理。受理行为指“行政机关或法律法规授权的组织就行政相对人要求准许其享有某种权利或免除某种义务，或对提出的投诉、申请，在程序上作出接受、拒绝表示，或者接受后拖延、退回请求的具体行政行为。”[13]受理可以是书面的，也可以是口头的。行政主体针对相对人的申请，以接受申请或拒绝申请这种观念表示作出的行政行为，将产生这样的法律效果：相对人或者已跨过行政主体设置的程序“门槛”进入实现实体利益的“殿堂”，或者面临程序阻隔，被挡在“门槛”之外，从而彻底丧失进入“殿堂”实现实体利益的可能。从实现相对人实体利益的角度考虑，受理行为无疑是起到间接影响作用。
（二）登记。登记指法定行政机关根据相对人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于相关簿册的行为。登记行为不包含行政主体的意思表示，没有设定任何行政法上的权利义务，只代表行政主体对客观事实的认知与判断，同样，行政主体的不登记行为也是一种观念表示。“登记机关虽然也可作出不予登记的决定，但是该决定的作出只是在登记机关认为相对人的申请不符合法定条件的情况下所作出的一种观念判断而非意思表示。”[14]有关研究表明，在不动产物权登记中，产生物权法律关系变动的法律效果缘于民事主体的民事交易，并非行政主体的登记导致物权变动。登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生影响，因为“登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化。”[15]
（三）证明。证明指行政主体对特定的法律关系或法律事实证明其存在与否的行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行的甄别和认定。公证、鉴定、鉴证、审核验证等都属于证明范畴。证明之所以属于准行政行为，是因为“并不直接创设对相对人发生法律效果的权利和义务，而是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可，增强该行为的确定性。”[16]譬如，司法局颁发律师资格证书、学校颁发毕业证书、公安局给居民办理身份证以及税务局出具完税凭证，无不是对已经存在的某种权利义务关系或者事实加以认可，这种认可来源于法律授权，对相对人能够间接产生行政法上的效果。
（四）确认（认定）。“确认指行政主体对有疑义或有争议的特定法律关系和法律事实进行认定并宣告其存在与否或正确与否的宣告行为。”[17]根据定义，可以得出确认的主要特征：1、行政主体确认的内容可以是事实，也可以是公民、法人或其它组织的权利义务关系。2、确认行为是对事实、关系、地位、权利等这些客观存在的甄别与确定（肯定或否定），并不创设新的事实和法律关系。3、确认行为对于行政行为产生的法律效果不具有直接的联系而只有间接的联系。“行政行为产生的法律效果不是认定行为的内容，而只是在认定行为的基础上、作用下产生的。所以认定行为往往被当作程序性的行为，或者被视为行政行为的一个过程环节。”[18]在现实生活中，确认行为广泛存在。譬如，确认发明专利，确认公民身份，质量体系认证、交通事故责任认定、工伤认定等。
（五）鉴定。鉴定指鉴定人在行政程序中运用自己的专业知识，对专门性问题进行分析、鉴别、判断并得出事实性结论的行为。鉴定是技术分析的形式，虽通过鉴定可能在原法律事实的基础上增加新的内容，但通常并不对当事人的权利义务作出增减得失安排。鉴定结论对当事人主要通过以鉴定结论为依据的行政处理或者在司法诉讼中被采信而发挥影响力。不借助其它事实的发生，鉴定结论无从对当事人的权利义务产生实际影响。因此，鉴定结论的观念性色彩浓重。
（六）通知（公告）。准行政行为意义上的通知，指行政主体将已经作出的行政决定告知相对人。一般说来，在通知行为中，为相对人设定权利义务的是行政决定，将行政决定传递给相对人的通知并不对相对人产生实际影响。通知的作用类似送达，目的是使相对人了解行政行为内容。譬如，交通管理机关向相对人发出《违章通知》，该通知并不是对相对人的处罚，而是要求相对人在规定时间、规定地点接受行政处罚，其意图是告诉相对人关于违章事实或状态的信息，让相对人主动接受行政机关的处罚。公告与通知性质类似，只不过公告的受众比通知更为广泛，告知的内容可能更具普遍性。
（七）答复。准行政行为意义上的答复，指行政主体针对当事人请求事项以书面或口头形式所作出的对当事人权利义务不产生实际影响的回复。在答复行为中，行政主体针对当事人要求处理特定事项的申请，告知其按过去已实施的行政决定办，作为一种观念表示，并没有给当事人增加新的权利义务。譬如，信访部门对当事人解决历史遗留问题的申请，答复按此前有关部门已作决定办，即属于对当事人不产生实际影响的行为。
（八）咨询（请示）。咨询指行政主体为准备作出行政行为而向有关行政机关、专家学者或上级部门征求可供选择的方案或意见的行为。通常这类行为属于行政主体作出行政行为的一个步骤，有关咨询或请示意见尚停留在行政主体工作人员的观念中，并未付诸实际，在行政行为未最终完成前并不构成对相对人的直接影响，若引起诉讼，通常因属于不成熟的行政行为而被裁定不予受理或驳回起诉。
需要指出的是，本文所列举准行政行为的表现形态并不全面，行政行为的丰富多彩决定了准行政行为的表现形态也应多姿多样，只不过有些准行政行为还不为人们所认识，在司法个案中或可找出蛛丝马迹。此外，已列举的若干表现形态并不为准行政行为所独有，因此，我们使用了诸如“准行政行为意义上的----”措词。因为在一定条件下，行政行为也会有同样的表现形态，只不过该表现形态的意思要素和效果要素已发生质变。譬如，我们说通知行为是准行政行为的一个表现形态，是因为该通知成为行政主体向相对人告知行政决定的一种形式，对相对人产生法律效果的是行政决定而非告知行政决定的通知。但是，如果行政决定与通知成为一个密不可分的整体，尤其是某些授益行政行为，行政机关的行政决定本身就包含“通知”这个环节，如果欠缺“通知”，相对人就不可能从行政行为受益，授益行政行为亦不能成立，不会发生行政机关所期待的任何法律效果。此时，通知已经是一个对相对人权利义务产生实际影响的行政行为，而不再是准行政行为意义上的通知了。
四、准行政行为不可诉的理由与可诉的例外
行政行为是否可诉，决定于是否同时具备以下标准：
第一，主体标准。可诉性行政行为是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。确立主体标准可以排除下列行为可诉：行政机关以外的国家机关(审判机关、检察机关、立法机关)的行为；政党以及其它社会团体的行为，但法律法规授权的除外；企事业单位、公司法人所实施的行为，但法律法规授权的除外。
第二，内容标准。可诉性行政行为必须是行使与国家职权有关的行为，包括国家行政行为和公共行政行为。确立内容标准可排除行政机关或法律、法规授权组织以民事主体身份实施的民事行为，以及企事业单位内部的行政管理行为的可诉，这些行为不具有社会公共事务性。
第三，结果标准。可诉的行政行为是对行政管理相对人的权益产生实际影响的行为。所谓实际影响指对行政管理相对人已经造成了损害，其权利义务关系已经发生了变化。或者有的行政行为虽还没有执行，但行政行为已经产生确定力，如果相对人不自动履行，行政机关可以采取相应的强制措施，这也应当认为对当事人的权利义务产生影响。根据结果标准，我们可以排除内部行政行为、不成熟的行政行为和重复处置行为的可诉。
第四，必要性标准。指对行政主体的行政行为如果不通过行政诉讼来救济，相对人就没有其它救济途径了，故必须赋予这类行政行为可诉，才能根本保护公民、法人和其它组织的合法权益。虽然“有权利必有救济”，但不是所有行政主体行使职权的行为都有必要通过行政诉讼来救济，还存在通过其它方式救济的可能。根据有关司法解释，没有行政诉讼“必要性”的行为包括：行政机关调解行为、法律规定的仲裁行为、刑事司法行为、不具有强制力的行政指导行为。
第五，可能性标准。指根据法律、法规的规定，司法机关可以对行政行为的合法性作出明确判断的可能。这类标准具有强烈国家意志色彩，与国家对司法权监督、制约行政权的容许程度系系相关。在我国，目前有几种行为不适宜由司法机关来审查：国家行为、抽象行政行为、内部行为、法律规定行政机关最终裁决的行为。除此之外的其它行政行为，应具有行政诉讼的可能性。
准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其它可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外。
根据前面对准行政行为的定义，准行政行为是行政主体以观念表示方式作出的具有间接法律效果的行政行为。从主体标准和内容标准看，准行政行为已具备可诉行政行为的某些特征。从可能性标准看，准行政行为亦不在法律、司法解释规定的排除行为之列，具有可诉的实定法基础。在这种情况下，准行政行为是否可诉，关键看结果标准和必要性标准。
青海省人大常委会


青海省人民代表大会常务委员会监督工作条例
青海省人大常委会


（1991年6月28日青海省第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 监督法律、法规的实施
第三章 监督省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的工作
第四章 监督方式和程序
第一节 审查文件
第二节 审议工作报告和专题汇报
第三节 视 察
第四节 特定问题调查
第五节 执法检查
第六节 质 询
第七节 受理人民群众的申诉、意见和控告
第八节 审议撤销职务案
第五章 违法责任和处理
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了保障省人民代表大会常务委员会（以下简称省人大常委会）依法行使监督职权，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，结合本省实际情况，制定本条例。
第二条 省人大常委会是省人民代表大会的常设机构，在省人民代表大会闭会期间，对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院行使监督权。
省人大常委会对各自治州、西宁市、海东地区各县人大及其常委会执行法律的工作实行监督。
第三条 省人大常委会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。
第四条 省人大常委会主任会议负责处理常委会实施监督中的重要日常工作。
省人大专门委员会在省人民代表大会闭会期间，在常委会的领导下，协助常委会实施监督。
第五条 省人大常委会通过行使监督权，保证宪法、法律、法规以及全国人大及其常委会的决议、决定的实施，维护和监督地方国家机关正确有效地行使职权，保障和推动社会主义现代化建设事业的顺利发展。
第六条 省人大常委会依照法律和本条例规定的权限和程序进行监督，受监督的国家机关及其工作人员必须接受监督。
省人大常委会的监督工作，受省人民代表大会和全国人大常委会的监督。

第二章 监督法律、法规的实施
第七条 省人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规、地方性法规的遵守和执行。
第八条 省人大常委会对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院遵守和执行宪法、法律、行政法规、地方性法规的情况进行监督。
第九条 省人大常委会对省人民政府制定的规章、行政措施，发布的决定、命令和省高级人民法院、省人民检察院作出的规定、办法等规范性文件实行监督。
第十条 省人大常委会对各自治州、西宁市、海东地区各县人大及其常委会作出的决议、决定等规范性文件以及选举、任免和罢免、撤换国家机关工作人员中执行法律、法规的情况进行监督。

第三章 监督省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的工作
第十一条 省人大常委会对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的下列工作进行监督：
（一）省人民代表大会通过的省人民政府工作报告、省高级人民法院工作报告、省人民检察院工作报告的执行情况；
（二）省人民代表大会通过的国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况；
（三）全国和省人大及其常委会的决议、决定的执行情况；
（四）省人民政府管理全省政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族等方面的工作情况和重大决策；
（五）省高级人民法院、省人民检察院依法行使职权，进行审判、检察工作的情况；
（六）省人大常委会交办的省人民代表大会代表提出的议案、建议、批评和意见的办理情况；
（七）省人大常委会交办的申诉和控告的处理情况；
（八）人民群众普遍关心和迫切要求解决的有关国计民生和公民合法权益的重大事项。
第十二条 省人民政府在执行省人民代表大会通过的国民经济和社会发展计划、财政预算的过程中须作部分变更的，应提请省人大常委会审查和批准。
第十三条 省人大常委会对省人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员执行法律、法规和政策以及履行职责、廉政的情况实行监督。

第四章 监督方式和程序
第一节 审查文件
第十四条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院应将自己制定的规章、规定、行政措施、决定、命令、办法等规范性文件在颁布的同时报送省人大常委会备案。
各自治州、西宁市、海东地区各县人大及其常委会应将自己通过的决议、决定等规范性文件在颁布的同时报送省人大常委会备案。
第十五条 省人大专门委员会和常委会办事机构对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院及各自治州、西宁市、海东地区各县人大及其常委会报送的规范性文件，发现同宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触或者不适当的，应向常委会主任会议提出报告。
常委会主任会议根据有关专门委员会和办事机构的报告，经讨论后可以提出处理意见，必要时提交常委会会议审议决定。

第四章 监督方式和程序
第二节 审议工作报告和专题汇报
第十六条 省人大常委会在省人民代表大会闭会期间，听取和审议省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的专题工作报告。
根据常委会的工作安排，主任会议可以听取省人民政府及其所属工作部门，省高级人民法院、省人民检察院的专题工作汇报；省人大专门委员会可以听取省人民政府所属工作部门、省高级人民法院、省人民检察院与本委员会有关的专项工作汇报。
第十七条 提请审议的专题工作报告，由主任会议提出并建议列入常委会会议议程；也可以由省人大专门委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院以及省人大常委会组成人员五人以上联名提出，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。
第十八条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院，应当就下列事项向省人大常委会提出报告：
（一）执行宪法、法律、行政法规、地方性法规以及全国和省人大及其常委会的决议、决定的重要情况；
（二）经济体制、机构设置的重大改革和调整方案；
（三）关系国计民生的重大行政措施的执行情况；
（四）重大突发性事件的处理情况及严重自然灾害的救灾情况；
（五）在一定时期内依法打击严重刑事犯罪、经济犯罪活动的情况；
（六）在全省有重大影响的案件的检察和审判情况；
（七）省人民代表大会代表提出的议案、批评、建设的办理结果；
（八）依照法律、法规的规定应当由省人大常委会审议决定的其他事项。
第十九条 省人民政府应在每年的第三季度向省人大常委会报告国民经济和社会发展计划及财政预算的执行情况。
第二十条 省人大常委会所要听取和审议的专题工作报告一经列入常委会会议议程（草案），常委会办事机构应在会议举行的一个月前通知报告机关，报告机关应将报告文稿于常委会会议举行的十天前送交省人大常委会。会议举行时由报告机关的主要负责人到会报告，并听取审议意见
。
第二十一条 省人大常委会会议在审议专题工作报告时，常委会组成人员可以就报告的有关问题向报告机关提出询问，被询问的机关必须在会议期间作出答复。
第二十二条 省人大常委会会议在审议专题工作报告时，常委会组成人员提出的重要建设、批评和意见，经常委会办事机构整理后，由主任会议决定转交有关机关研究办理，要求报告处理结果的应按时呈报。
第二十三条 省人大常委会会议听取和审议专题工作报告后，根据需要，可以作出相应的决议。
专题工作报告经常委会会议审议认为需要重新报告的，报告机关应在常委会下次会议上报告。

第四章 监督方式和程序
第三节 视 察
第二十四条 省人大常委会可以组织省人民代表大会代表和在本省的全国人民代表大会代表，对常委会监督职权范围内的问题进行视察。
省人大专门委员会可以组织有关的省人民代表大会代表，就与本委员会工作有关的问题进行视察。
省人民代表大会代表可以根据省人大常委会的统一安排，在本行政区域内进行视察；也可以按照常委会的有关规定，持视察证在本人居住、工作地进行视察。
第二十五条 省人民代表大会代表进行视察时，被视察的单位必须提供与视察内容有关的材料，如实介绍情况。
第二十六条 省人民代表大会代表在视察中提出的建设、批评和意见，经常委会办事机构转交被视察地区的人民政府及其所属工作部门、人民法院、人民检察院研究处理。
第二十七条 省人大常委会或主任会议组织的视察组，视察结束后，应提交书面报告。常委会认为必要时，可以就视察报告提出的问题进行审议，作出决议或者决定。

第四章 监督方式和程序
第四节 特定问题调查
第二十八条 省人大常委会在自己职权的范围内，可以根据监督工作的需要组织特定问题的调查委员会。
第二十九条 省人大常委会可以对下列问题组织特定问题调查委员会进行调查：
（一）认为省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院有严重违宪、违法行为；
（二）认为省人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员有严重违宪、违法行为；
（三）法人和公民的重大控告、申诉案件；
（四）人民群众反映强烈的重大问题；
（五）需要省人大常委会调查处理的其他重要事项。
第三十条 常委会主任会议、省人大专门委员会或者省人大常委会组成人员五人以上联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主任会议提交常委会会议决定，或者先交有关专门委员会审议，提出报告，再决定是否提请常委会审议。
第三十一条 特定问题调查委员会由省人大常委会组成人员和省人大代表组成，必要时可吸收有关专家和有关部门的人员参加。
调查委员会的主任委员、副主任委员和委员人选，由常委会主任会议提名，常委会会议通过。
第三十二条 调查委员会进行调查的时候，可以听取有关部门的汇报，召开有关人员参加的座谈会，对知情人进行个别询问。
调查委员会进行调查过程中，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务如实向它提供必要的材料。调查委员会对调查中涉及国家机密或者提供材料的公民、法人和其他组织要求对材料来源保密的，应当保密。
调查委员会有权要求有关的国家机关和部门给以协助配合。
第三十三条 特定问题调查结束后，调查委员会应向省人大常委会提出报告。常委会经过审议可以就该项调查做出决议或决定，也可以向有关的国家机关、社会团体、企业事业组织及有关人员作出说明。

第四章 监督方式和程序
第五节 执法检查
第三十四条 省人大常委会根据需要，可以决定对省人民政府及其所属工作部门、省高级人民法院、省人民检察院执行宪法、法律、行政法规、地方性法规以及全国和省人大及其常委会的决议、决定的情况进行检查。
省人大专门委员会受常委会或主任会议的委托，可以组织对与本委员会工作有关的部门的执法情况进行检查。
第三十五条 省人大常委会可以组织执法检查组。检查组的组成由主任会议提名，常委会会议通过。必要时，主任会议也可以组织执法检查组，并决定检查组的组成。
执法检查组应向常委会或主任会议提出执法检查报告。
第三十六条 省人大常委会在检查中发现违宪、违法行为，应当向被检查机关提出，督促被检查机关限期纠正。必要时可以提请常委会审议，就有关问题做出决议或决定。
被检查机关应向检查人员如实提供情况并采取积极措施纠正违宪、违法行为。

第四章 监督方式和程序
第六节 质 询
第三十七条 省人大常委会会议期间，省人大常委会组成人员五人以上联名，可以向省人大常委会书面提出对省人民政府及其所属工作部门、省高级人民法院、省人民检察院的质询案。
质询案必须写明质询对象、质询的问题和主要内容。
第三十八条 提出质询案应主要针对下列事项：
（一）执行宪法、法律、行政法规、地方性法规中的重大问题；
（二）执行全国和省人大及其常委会的决议、决定中的重大问题；
（三）认为行政管理、审判、检察工作中有重大失误；
（四）认为国家机关工作人员有严重失职、渎职行为；
（五）人民群众普遍关心、反映强烈的其他重要问题。
第三十九条 质询案由主任会议决定交受质询机关在常委会会议上或有关的专门委员会会议上答复；也可以先交有关专门委员会进行调查，提出报告，再由主任会议决定交受质询机关答复。
第四十条 按照主任会议的决定，受质询机关负责人在常委会会议或者有关的专门委员会会议进行口头或书面答复。书面答复的文本，应当由受质询机关的负责人签署，并印发常委会组成人员和有关的专门委员会。
第四十一条 提质询案的常委会组成人员对答复质询不满意的，可以提出要求，经主任会议决定，由受质询机关再作答复。
第四十二条 省人大常委会认为必要时，可以组织对质询内容的调查，经常委会会议审议后，作出相应的决议或决定。

第四章 监督方式和程序
第七节 受理人民群众的申诉、意见和控告
第四十三条 省人大常委会受理人民群众对省人民政府及其所属工作部门、省高级人民法院、省人民检察院及其工作人员的申诉、意见和控告。
第四十四条 向省人大常委会提出的申诉、意见和控告，可分别不同情况作如下处理：
（一）一般的申诉和意见，由常委会办事机构转有关国家机关负责处理。
（二）对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院的决定、判决、裁定的申诉和意见，由常委会办事机构转交有关机关按照法定程序办理，并限期报告处理结果。
（三）对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院及其工作人员违法失职行为的控告，经主任会议研究，根据不同情况，交有关部门调查处理。
（四）对内容特别重要的申诉和意见，主任会议可以决定进行调查，提出处理建议。必要时，还可提请常委会会议审议，依法作出决议或决定。
第四十五条 省人大常委会对涉及下级人民政府、人民法院、人民检察院及其工作人员的申诉和意见，可以转该级人大常委会办理。必要时，也可转其上级国家机关处理。
第四十六条 有关部门在调查处理人民群众的控告时，非经控告人同意，不得公开控告人的姓名和身份。

第四章 监督方式和程序
第八节 审议撤销职务案
第四十七条 省人民代表大会闭会期间，省长可以向省人大常委会提出对个别副省长和省人民政府其他组成人员的撤销职务案；省高级人民法院院长可以向省人大常委会提出对副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员和地区中级人民法院院长的撤销职务案；省人民检察院检察
长可以向省人大常委会提出对副检察长、检察委员会委员、检察员和分院检察长的撤销职务案。撤职案由主任会议决定提请常委会审议。
第四十八条 省人大常委会会议期间，主任会议或常委会五分之一以上的组成人员联名，可以提出对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十九条第十二项所列国家机关工作人员的撤销职务案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。主任会议也
可以将撤职案先交常委会办事机构调查核实，提出报告，再决定是否提请常委会会议审议。对不提请审议的撤职案，主任会议应当向提出撤职案的常委会组成人员说明。
第四十九条 撤职案应以书面形式提出，写明撤职的理由，并附有关材料。
撤职案一经列入常委会会议议程，常委会应当将撤职案文本和有关材料印发会议，并通知被提出撤职的人员。
第五十条 撤职案提交常委会会议表决前，被提出撤职的人员可以在常委会会议上口头或者书面提出申辩。书面申辩材料应当印发会议。
常委会会议应当对被提出撤职的人员的申辩进行审议。
第五十一条 常委会会议表决撤职案采用无记名投票方式，以常委会组成人员的过半数通过。

第五章 违法责任和处理
第五十二条 对于下列规范性文件，常委会主任会议应建议制定文件的国家机关予以纠正；必要时，常委会应当作出决定，予以撤销或部分撤销：
（一）省人民政府不适当的规章、规定、决定、命令；
（二）省高级人民法院、省人民检察院的不适当的规定、办法；
（三）各自治州、西宁市、海东地区各县人大及其常委会的不适当的决议、决定。
第五十三条 省人大常委会在实施监督中，对于具有下列行为之一的国家机关及其工作部门和工作人员，应当追究其责任，作出必要的处理：
（一）违反宪法、法律、行政法规、地方性法规的；
（二）拒不执行全国和省人大常委会决议、决定的；
（三）拒不向省人大常委会报告工作的；
（四）故意阻挠，弄虚作假，干扰视察、检查、调查的；
（五）拒不到会答复质询的；
（六）对省人大常委会实行监督中提出的建议、意见，有意拖延不办的；
（七）有其他对抗监督的行为造成重大影响的。
第五十四条 省人大常委会对前条所列事项涉及的国家机关及其工作部门和工作人员，可区别不同情况，作出如下处理：
（一）责成有关机关纠正违法行为；
（二）责成有关机关和人员作出书面检查；
（三）对有关机关予以通报批评或者责成有关机关对其工作人员给予纪律处分；
（四）依照本条例第四章第八节的规定，撤销有关人员的职务；
（五）提请省人民代表大会罢免有关人员的职务。
第五十五条 省人大常委会就监督方面的有关问题作出的决定，除涉及国家机密问题外，应当公布。

第六章 附 则
第五十六条 本条例由省人大常委会负责解释。
第五十七条 本条例自通过之日起施行。



1991年6月28日