如何解决法院民事诉讼文书送达难
刘忠杰
民事诉讼中文书送达是审判工作中至关重要的环节，关系到案件能否正常审理，判决结果能否及时传达，当事人权利能否得到有效维护。但是随着民商事案件大量的增多，“送达难”已经成为困扰许多法院的难题。当事人提供地址不对、下落不明、逃避送达、拒收法律文书、外出务工人员无固定地址和联系方式及受送达人的家属和基层组织不配合已经成为送达中司空见惯的现象。
一、法定送达方式及缺点
1、邮寄送达。通过邮政EMS，可以方便的查到送达环节，可以在回执上注明送达材料的名称，而且由邮政部门送达，可以减少当事人的对立情绪，送达成功率较高。目前大多数法院送达时都首先采取此种送达方式，此种方式的局限性在于一是对当事人提供的送达地址要求较高，二是邮寄费用较高，在判决书中判决由败诉方支付又没有法律依据。
2、直接送达。在邮寄送达送达不到的情况下，法院往往采取直接送达方式，由法警或者审判员自己去送达。但是由于很多当事人故意逃避送达或者有的不能提供正确的送达地址或者住址已经迁移，审判员往往送达几次都送达不到。而在有些情况下，当事人情绪激烈，不承认自己是送达人，甚至有些当事人因为不懂法律以为法院送的东西都是对自己不利的，当场和法官对峙，撕毁文书。而且由法官自己去送达，司法成本相对较高。
3、留置送达。在直接送达时，当事人拒收的，可以根据民诉法的规定进行留置送达，此时送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场进行见证，此规定在实际操作中比较困难。有的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到也不愿意来，来了也不愿意见证，送达人往往要多次来回奔波。
4、公告送达。对采用以上两种方法都不能送达的当事人，法院会采取公告送达方式。公告有两种方式，一种是张贴公告，一种是报纸公告。但是公告只能解决程序合法问题，真正能够为当事人知晓的少之又少，不利于维护当事人权利。而且公告时间要经过60天，拖的时间较长，既影响了法院工作效力也使得当事人权利不能得到及时有效维护。
5、委托送达。对在外地的法律文书，有些法院会委托兄弟法院代为送达，代为送达除有以上三种送达所存在的缺陷外，有的法院出于地方保护等原因对外地委托送达的积极性不高，敷衍了事，或者故意送到不到或者拖延送达。
二、造成法院送到难的原因
1、主要依靠原告提供“被告送达地址”弊端重重。因职业变化、拆迁、搬迁等导致的地址更迭现象频发，致使起诉时原告按照要求提供的被告户籍证明或工商登记证明上所载的地址有时与被告实际居住或经营地不一致。
2、法院送达缺乏人员与财力保障。由于法律规定送达权归法院独揽，造成在个案中法院耗费大量的人力、财力、物力，但仍然出现送达阻力过大效率低下的状况，而各级法院的人员、车辆等硬件配置状况和案件激增的现实也不允许法院如此搞送达工作。
3、被送达人恶意规避诉讼。部分受送达人拒不签收法律文书，故意拖延诉讼进程，企图以此来逃避法律责任。有的单位法人代表在法院送达时以各种理由搪塞，拒绝露面。个别当事人单位不配合法院送达工作，不愿提供当事人有效的地址、电话。有的当事人没有法律意识，认为签收法律文书就代表承认判决对其不利的后果。
4、缺乏完整的送达机制支撑送达工作。没有专门化、职业化的送达队伍；邮寄送达过程中，大部分邮递员缺乏法院送达工作的专业技能和责任心，无法合理地判断当事人“拒收”和“无人签收”的区别。
5、法律对留置送达在实施方式上的限制不合时宜，如“须邀请有关基层组织或所在单位的到场、说明情况”，既费事，也难以找到情愿协助的组织和单位；而且留置地点仅限于住所，制约了实施机会，对一些不知其住址或单位但能偶遇的受送达人丧失了送达机会。
6、委托送达、公告送达存在机制缺陷。法律没有明确规定委托送达的期限和法律责任，出现被委托法院长期不送达拖累委托法院诉讼的情形；公告送达不仅价钱昂贵，而且形式单一，且指定刊发公告的报刊有时会因版面所限等问题拖延公告登报时间。
三、解决送达难的对策
民事送达程序中出现的问题，妨碍了人民法院诉讼程序的进行，不利于法院及时公正的审理案件，维护当事人的合法权益。针对这些实际问题，参考其他国家和地区的规定，笔者建议完善以下几个方面：
（一）放宽对送达地点的限制
为了适应社会快速发展的需要，不应对送达地点限制的过死，除了当事人的住所外，当事人的居所、工作场所，以及法人的营业所、事务所都可以成为送达地点，即以能找到当事人的场所为标准规定送达地点。另外，笔者建议通过立法确立随时送达制度，即除了上述场所，随时遇见受送达人的地方都可以成为送达地点。
（二）适当扩大签收人的范围
对于公民的送达，如果在住所地不能遇见受送达人的，可以交给有相当识别能力的同居人或其雇用的人签收。另外，在征得受送达人的邻居、房主或出租人同意的前提下，可以由他们签收，同时制作送达通知粘贴在受送达人的住所地，告知受送达人文书已经送交的情况、文书的性质、文书所交之人的有关情况，送达的法律效果等等，并在送达回证中记明。对于法人和其他组织的送达，除了法定代表人、其他组织的负责人以及负责收件的人签收外，可以由办公地点的其他有辨别能力的职员或雇员签收。
（三）简化留置送达的条件
针对我国现行留置送达的弊端，笔者提出如下两种改进意见：
意见一：借鉴国外行之有效的送达方法，取消要求人民法院必须邀请“有关基层组织或者所在单位的代表到场见证”的规定，考虑将留置送达简易化。如《法国民事诉讼法典》第656条规定：“如没有任何人可以或愿意接收文书的副本，经执达员查询受送达人的地址准确，并在送达文书上记明查询事宜后，已进行的送达视为向住所或居所送达”。结合我国实际，只要受送达人无理拒绝接收的，送达人员应当向当事人讲明情况，在送达回证上记明详细的经过，通过拍摄送达现场的照片、录音录像资料作为证据，将文书留置在应送达场所即可视为送达。因为在留置送达中，是以拒收为条件的，受送达人不可能不知道有送达的事实，根本没必要邀请其他见证人到场见证。这种做法实践中已有采用，只需进一步通过法律来明确。
意见二：在我国现有的民事诉讼法规定送达人邀请见证人的义务的同时，进一步通过立法明确有关基层组织或者单位法定的见证义务及相应的法律责任。在规定中明确法院可要求基层组织、所在单位代收，其代收后于一定期限转交给被送达人，若不转交或拖延不转交，由立法授权法院可对基层组织、所在单位及直接责任人采取司法强制措施，以保证法院工作的严肃性和送达的有效性。
（四）细化公告送达程序
前文已述，公告送达的规定过于模糊，公告的载体随意性太大且公告时间较长，不利于审判的进行。完善公告送达程序应当注意以下几点：
1.固定选择公告的媒体。对于在法院公告栏、受送达人住所地张贴公告的方式规定的过于形式，当事人几乎没有看到送达内容的可能性。因此，可以取消在法院公告栏内张贴的送达形式，而直接将公告刊登在报纸上进行送达。在实践中，大多数法院也都选择在报纸上进行公告送达，对于报纸的选择，也不能过于随意，现在主要集中在《人民法院报》上进行刊登，但是《人民法院报》的专业性太强，我们也应该考虑到，大多数当事人也不可能看到这类专业性太强的报纸。因此，可以考虑以地（市）级以上公开发行的报纸为辅的公告送达媒体。
2. 缩短公告送达的时间。在信息高速发达的今天，公告时间的过长对增进送达效果也无多大用处，能否有效送达不在于时间的长短，而在于送达的方式是否合适是否到位，只要送达方式合理送达到位，就能有效地送达，并可以有效地提高诉讼的效率。反观其他国家和地区，日本民事诉讼法第112条规定：“公告送达，自根据本法前条规定开始告示之日起两周即产生效力。”台湾地区的民诉法第152条就规定：“公示送达，自将公告或通知书粘贴牌示处之日起，其登载公报或新闻报纸，自最后登载之日起，经20日发生效力。”因此，建议我国立法也应相应减少公告时间，考虑到法律的连续性和稳定性，并借鉴其他国家和地区的作法，将我国公告送达的公告期缩短为30日为宜。
（五）拓展新型、现代化的送达方式
随着生产力的飞速发展和科技的巨大进步，我国原有的送达方式已不能适应目前经济社会发展的现状，不能满足提高司法效率的要求。目前，由于科技进步和人们生活水平的提高，电话、传真、计算机网络已日益普及，采用现代化送达方式已具备一定的条件。例如电话送达。这种方式成本低、效率高。电话通知后，可将电话录音或者通话记录作为送达证明记录在卷即可完成送达；又如电子邮件送达。法院可以通过网络以邮件的形式向当事人的邮箱发送诉讼文书的电子版，当事人接收后再通过电子邮件将送达回证发回即可完成一次送达。在我国，司法实践已在部分领域进行了有益尝试，2002年，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国海事诉讼特别程序法〉若干问题的解释》第55条指出：“其他适当方式包括传真、电子邮件（包括受送达人的专门网址）等送达方式。通过以上方式送达的，应确认受送达人确已收悉。”2003年，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第六条规定：“原告起诉后，人民法院可以采取捎口信、电话、传真、电子邮件等简便方式随时传唤双方当事人、证人。”因此，民事诉讼法立法应当适应新形势的需要，赋予各种新型送达方式以合法地位。
综上所述，目前我国民事诉讼法对民事诉讼送达程序的规定过于简单笼统，缺乏可操作性，在实践中产生了一些不规范的送达，以致影响到当事人实体权利的实现，同时有损于法律的尊严。然而，确立科学合理的送达机制，对于保证程序公正和诉讼效率有着重要的意义。因此，笔者呼吁给予民事诉讼送达程序更多的关注，根据实践经验做出更详细统一的规定，促使送达程序不断得到完善，进一步使整个诉讼程序得以正常有序的进行。
贵州省气象灾害防御条例
贵州省人大常委会
【时 效 性】 有效
【颁布单位】 贵州省人大常委会
【颁布时间】 2007-9-24
【实施时间】 2007-12-1
【内容分类】 省级地方法规
【标 题】 贵州省气象灾害防御条例
贵州省气象灾害防御条例
（2007年9月14日贵州省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 自2007年12月1日起施行）
第一章 总 则
第一条 为了防御气象灾害，保障人民生命和财产安全，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国气象法》和有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省行政区域内的气象灾害防御活动，适用本条例。
第三条 本条例所称气象灾害，是指因干旱、暴雨、冰雹、大风、雷电、大（浓）雾、高温、低温冷害等造成的灾害。
本条例所称气象灾害防御，是指对气象灾害的监测、预报、预警、调查、评估、研究和防灾、减灾等活动。
第四条 县级以上人民政府应当将气象灾害防御工作纳入本级国民经济和社会发展规划，建立健全气象灾害防御指挥协调机制，所需经费纳入同级财政预算。
第五条 县级以上气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内气象灾害防御工作；协助有关部门做好气象因素诱发的其他灾害的监测、预报和防灾、减灾工作。
县级以上人民政府有关部门按照各自职责做好气象灾害防御相关工作。
第六条 鼓励和支持气象灾害防御科学技术研究，推广先进的气象灾害防御技术。
各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，向全社会宣传普及气象灾害防御知识，增强社会公众防御气象灾害意识，提高避险、避灾、自救、互救等应急能力。
对在气象灾害防御工作中做出突出贡献的单位和个人，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。
第二章 防御规划与设施建设
第七条 县级以上人民政府应当组织开展气象灾害普查，编制气象灾害防御规划、方案和应急预案，并组织实施。
气象灾害防御规划主要包括以下内容：
（一）气象灾害现状、趋势预测和评估；
（二）气象灾害易发区域和重点防御区域；
（三）气象灾害防御主要任务和目标；
（四）有关部门在气象灾害防御工作中的职责；
（五）气象灾害防御工程措施、非工程措施；
（六）气象灾害防御的保障措施。
第八条 县级以上人民政府应当加强气象灾害防御基础设施建设，在气象灾害易发区域、重点防御区域建立气象灾害自动监测点，设立警示标志。
第九条 县级以上气象主管机构应当建立、完善气象雷达、卫星遥感、气象卫星综合处理应用及气象信息传输网络等气象灾害监测、预报、预警业务系统。
风景名胜区、林区、矿山、水库、电站、重点工程、机场、高等级以上公路、铁路、航运等，可以根据需要建立气象监测网络、气象灾害预警系统和气象灾害预警信息发布设施。
信息产业部门应当确保气象无线电专用频道和信道免受干扰。
第十条 任何组织和个人不得侵占、损毁或者擅自移动气象灾害防御设施。
第三章 监测、预报与信息发布
第十一条 县级以上人民政府应当组织有关部门建立气象灾害监测信息共享平台。
县级以上气象主管机构负责气象灾害监测信息共享平台的管理工作。
第十二条 省气象主管机构应当组织开展对气象灾害的联合监测，根据气象灾害防御的需要建立跨地区、跨部门的联合监测网络。
第十三条 气象台站应当加强对气象灾害的监测、预报及发生、发展规律的研究，提高对气象灾害的监测能力和预报水平。
第十四条 气象台站监测到灾害性天气，应当立即报告同级气象主管机构。气象主管机构对气象台站报送的气象灾害信息汇总分析后，应当立即报告同级人民政府和上一级气象主管机构，通报有关单位，并提出气象灾害防御建议。
第十五条 县级以上气象主管机构作出气象灾害预报，应当立即报告同级人民政府和上一级气象主管机构，通报有关单位，同时根据其可能发生的强度、范围向社会发布气象灾害警报和预警信号。发布气象灾害警报和预警信号的气象主管机构所属的气象台站应当根据气象情况，及时更新或者解除气象灾害警报和预警信号。
气象主管机构所属的气象台站以外的任何单位和个人，不得向社会发布气象灾害预报、警报和预警信号。
第十六条 气象主管机构所属的气象台站应当及时向广播、电视、报纸提供气象灾害预报、警报和预警信号。
广播、电视、报纸应当及时播发、刊载气象主管机构所属的气象台站提供的气象灾害预报、警报和预警信号；对临近气象灾害预报、警报和预警信号，应当及时增播或者插播，并标明发布时间和发布单位名称。
广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播气象灾害预报、警报和预警信号，必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息，并做到全面、准确和及时。
第四章 灾害防御与应急处置
第十七条 县级以上人民政府应当根据气象灾害信息，适时组织实施气象灾害防御方案；在气象灾害即将发生或者发生得到确认后，根据气象灾害的严重性和紧急程度，启动相应级别的应急预案。
应急预案的启动和终止，应当向社会公布，并报告上一级人民政府。
第十八条 县级以上人民政府可以根据气象灾害应急处置需要，组织有关部门采取下列处置措施：
（一）划定气象灾害危险区域，组织人员撤离危险区域；
（二）抢修损坏的道路、通信、供水、供气、供电等设施；
（三）实行交通管制；
（四）决定停产、停业、停课；
（五）做好基本生活必需品和药品的供应；
（六）法律、法规规定的其他措施。
第十九条 乡、镇人民政府、街道办事处、村（居）民委员会、企业事业单位，应当根据气象灾害应急预案的要求，建立气象灾害应急响应机制；在气象灾害重点防范期内，加强灾害险情的隐患排查，及时消除隐患；在重大气象灾害发生时，采取相应的防御措施避险；情况紧急时，及时组织人员转移、疏散。
第二十条 发生跨行政区域气象灾害时，事发地人民政府应当与相关地方人民政府联系，沟通信息。上一级人民政府应当加强指导，协调应急处置和防御工作。
第二十一条 县级以上气象主管机构应当根据气象灾害防御的要求，组织对城市规划、国家重点建设工程、重大区域性经济开发项目以及大型气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。项目的实施单位或者建设单位，以及项目审批主管部门，应当提供相关资料，积极配合气候可行性论证工作。项目可行性论证总体报告中应当附具气候可行性论证报告。
第二十二条 发生重、特大气象灾害，由省人民政府组织调查评估。
发生较大气象灾害，由市、州人民政府和地区行政公署组织调查评估。调查评估报告应当在灾害结束之日起10日内报省人民政府。
发生一般气象灾害，由县级人民政府组织调查评估。调查评估报告应当在灾害结束之日起10日内报上一级人民政府。
气象灾害级别标准按照国家和本省有关规定执行。
第五章 人工影响天气与雷电防御
第二十三条 县级以上人民政府应当加强人工影响天气的管理和规范化建设，建立相对稳定的人工影响天气作业队伍。
从事人工影响天气作业的人员，应当具备相应的资格，并遵守有关作业规范和操作规程。
第二十四条 民航空中交通管理和机场管理部门在保证飞行安全的前提下，为实施人工影响天气作业提供时间、导航、机场机位等保障。
第二十五条 县级以上气象主管机构应当加强人工影响天气的科学技术研究，根据防灾、减灾、救灾的需要，在适宜的气象条件下组织实施人工影响天气作业。
第二十六条 县级以上气象主管机构负责雷电灾害的防御、调查和鉴定，会同有关部门指导和监督防雷装置安全的检测工作。
第二十七条 根据国家和本省规定应当安装防雷装置的场所或者设施，按照防雷技术规范、技术标准安装防雷装置。
防雷装置的所有者应当加强对防雷装置的维护、保养，并实施定期检测。
第二十八条 防雷装置设计应当经县级以上气象主管机构审核。气象主管机构应当自收到防雷装置设计审核申请之日起15日内出具审核意见。对符合国家规定的防雷技术规范和标准的，应当予以批准；对不符合的，作出不予批准的书面决定并说明理由。
防雷装置施工单位应当按照审核同意的防雷装置设计进行施工。确需变更和修改防雷装置设计的，应当按照前款规定重新提出审核申请。
第二十九条 依法应当安装的防雷装置竣工后，建设单位应当依照规定向县级以上气象主管机构申请验收。气象主管机构应当自收到防雷装置竣工验收申请之日起5日内进行验收，并出具验收意见。对符合国家规定的防雷技术规范和标准的，应当予以批准；对不符合的，作出不予批准的书面决定并说明理由。
新建、改建、扩建的建（构）筑物竣工验收后，建设单位应当将气象主管机构出具的防雷装置验收合格文件一并送建设行政主管部门备案。
第六章 法律责任
第三十条 违反本条例第十条规定，尚不构成犯罪的，由县级以上气象主管机构责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，可以处1000元以上1万元以下罚款；逾期不改或者造成严重影响的，处1万元以上5万元以下罚款。
第三十一条 违反本条例第十五条第二款、第十六条第二款、第三款规定，尚不构成犯罪的，由县级以上气象主管机构责令限期改正，处1000元以上1万元以下罚款；逾期不改或者造成严重影响的，处1万元以上5万元以下罚款。
第三十二条 有下列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上气象主管机构给予警告，责令限期改正；逾期不改的，处3000元以上3万元以下罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任：
（一）应当安装防雷装置拒不安装的；
（二）防雷装置设计未经县级以上气象主管机构审核施工的；
（三）未按照审核同意的防雷装置设计施工的；
（四）变更和修改防雷装置设计未经重新审核的；
（五）防雷装置竣工后未经县级以上气象主管机构验收的。
第三十三条 国家行政机关工作人员在气象灾害防御工作中有下列行为之一，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分：
（一）未按照气象灾害防御规划和应急预案的要求采取必要措施、履行有关职责，导致重大或者特大事故的；
（二）因玩忽职守导致气象灾害预报、警报、预警信号出现重大漏报、错报事故的；
（三）对违法行为不查处或者查处不力，造成严重后果的；
（四）隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报气象灾害信息和灾情的；
（五）未履行法定职责，在规定期限内未出具防雷装置设计审核意见和防雷装置竣工验收意见的；
（六）对不符合法定条件的事项予以审核、批准或者验收通过的；
（七）违反法律、法规和本条例的其他行为。