广东省东莞市人民政府


东府[2003]144号
关于印发《东莞市下岗失业人员小额担保贷款管理办法》的通知


各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：
　　现将《东莞市下岗失业人员小额担保贷款管理办法》印发给你们，请贯彻执行。

东莞市人民政府
二○○三年十二月三十一日


东莞市下岗失业人员小额担保贷款管理办法
第一章　总　则
　　第一条　根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合制发的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，以及财政部、中国人民银行、劳动和社会保障部联合制发的《下岗失业人员从事微利项目小额担保贷款财政贴息资金管理办法》的规定，为解决本市下岗失业人员自谋职业、自主创业的小额担保贷款问题，结合本市实际情况，制定本办法。
　　第二条　本办法所称小额贷款担保，是由指定的担保机构根据本办法的规定，为保证贷款银行债权的实现，以担保基金为本市下岗失业人员申请小额贷款提供的担保。
　　第三条　市财政设立下岗失业人员小额贷款担保基金（以下简称担保基金），专项用于促进本市下岗失业人员自谋职业和自主创业。
　　担保基金初始规模为3000万元人民币。

第二章　管理机构
　　第四条　为做好小额担保贷款的组织和协调工作，成立由市财政局、市劳动局、市经济贸易局、中国人民银行东莞市中心支行和担保机构、贷款银行等单位的分管领导及部门主管领导组成的下岗失业人员小额担保贷款工作协调小组（以下简称协调小组）。协调小组每年召开一次工作会议，小组成员可以根据工作需要提出召开临时会议。
　　协调小组主要职责为：对小额贷款和担保工作进行指导、考核、审查与监督；及时解决小额担保贷款发放过程中出现的问题；审议、批准弥补代偿损失方案；审议、核销坏账以及根据担保业务发展情况，变更担保基金规模等。
　　第五条 市财政局、市劳动局、担保机构组成担保基金日常管理机构。主要职责为：负责担保基金日常管理；提请协调小组审议、核销坏账等。

第三章　担保基金的管理
　　第六条　担保基金专户设立在市财政部门指定的银行，专项用于下岗失业人员再就业小额贷款担保。存款的利息收入转入本金。小额担保贷款责任余额，不得超过担保基金银行存款余额的5倍。
　　第七条　担保机构按实际担保贷款本金1%的年担保费率收取担保费，由市财政局从财政预算及就业资金中向担保机构支付。
第八条　贷款银行小额担保贷款不良率达到15%时，担保机构和贷款银行应共同采取风险防范措施；不良率达到20%时，贷款银行经办机构应停止发放新的贷款，由担保机构和贷款银行采取进一步风险控制措施，待不良贷款得到妥善处理后，方可恢复贷款业务。
　　贷款期间，贷款银行应定期与借款人联系，了解其资金使用和经营情况，提供必要的财务指导。
　　第九条　协调小组各组成部门应加强对担保基金和担保业务的监督管理，及时发现并解决问题，确保小额担保贷款政策真正落实到位；定期或不定期对担保基金和财政贴息资金的使用情况进行专项检查或抽查。
　　有关银行应定期将小额担保贷款余额、不良贷款率等有关情况上报协调小组各成员单位。
　　对将贷款用于不符合贷款目的和用途的，协调小组可要求贷款银行提前收回发放的贷款及利息。

第四章　担保贷款的对象和条件
　　第十条　担保基金的担保对象是通过自谋职业、自主创业、合伙经营或组织起来实现再就业，就其自筹资金不足部分，向贷款银行申请小额担保贷款的下岗失业人员。
　　第十一条 申请小额担保贷款应当符合以下条件：
（一）具有本市城镇居民户口，在劳动年龄以内、身体健康，诚实信用，具备一定的劳动技能，持有《再就业优惠证》，经工商管理部门批准领取了营业执照，从事个体经营的下岗失业人员。
（二）合伙经营或组织起来创办小企业的，除具备上述条件外，持有《再就业优惠证》的下岗失业人员的人数不得低于合伙创业人员总数的40%，自有资金不得低于贷款金额的20%。
（三）下岗失业人员申请担保贷款时应在贷款银行开立账户，合法经营，信用程度良好，有一定的偿债能力，可按照规定提供有效反担保。

第五章　反担保
　　第十二条　担保贷款申请人可根据《担保法》的规定提供必要的反担保，包括抵押、质押、保证等。担保机构应妥善办理反担保事宜。双方签订反担保合同时，应依法办理公证手续。
　　第十三条　被保证人可根据小额担保贷款金额大小及风险程度等实际情况，确定采取下列一种或几种反担保：
　　（一）被保证人（或第三人）以其合法财产提供抵押（质押）反担保的，抵押（质）物、质押的权利应符合《担保法》的有关规定。
　　（二）其他法人或自然人为被保证人提供连带责任保证反担保的，连带责任保证反担保应符合《担保法》的有关规定。

第六章　担保贷款额度、期限与用途
　　第十四条　担保贷款额度：
（一）为单个下岗失业人员自谋职业、自主创业提供的小额贷款，根据借款人提供反担保的情况，担保贷款额度分别为8万元、5万元和3万元。
1、借款人提供有效抵押（质押）反担保的，担保贷款金额不超过8万元（含8万元）；
2、借款人提供有固定收入来源的第三方作为连带责任保证反担保的，担保贷款金额不超过5万元（含5万元）；
3、借款人不能提供反担保的，担保贷款金额不超过3万元（含3万元）。
（二）为下岗失业人员合伙经营或组织起来创办小企业提供小额贷款的，根据借款人提供反担保的情况，担保贷款额度分别为20万元、15万元和10万元。
1、借款人提供有效抵押（质押）反担保的，担保贷款金额不超过20万元（含20万元）；
2、借款人提供有固定收入来源的第三方作为连带责任保证反担保的，担保贷款金额不超过15万元（含15万元）；
3、借款人不能提供反担保的，担保贷款金额不超过10万元（含10万元）。
　　第十五条　担保贷款期限一般不超过两年。借款人提出展期，在借款人开办项目经营持续，经营状况良好的情况下，担保机构确定其在展期期限内能够及时偿还债务（含借款利息），同意继续提供担保的，贷款银行可展期一次，但展期期限不得超过1年。
　　第十六条　借款人应将借款专项作为其自谋职业、自主创业、合伙经营或组织起来创办小企业的开办经费和流动资金。

第七章　担保贷款的申请和审批程序
　　第十七条　需要申请小额担保贷款的下岗失业人员，按照自愿申请、社区推荐、劳动部门审查、担保机构审核并承诺担保、贷款银行核贷的程序，办理贷款手续。
（一）自愿申请
1、从事个体经营的下岗失业人员需向本人户籍所在地的居委会或相应机构提交下列资料并保证其真实性：
（1）小额担保贷款申请书（可向劳动部门索取或在政府网上下载）；
（2）申请人身份证原件及复印件；
（3）《再就业优惠证》及复印件；
（4）个体经营营业执照及复印件；
（5）拟提供反担保的有关事项；
（6）担保机构及银行经办机构需要的其他资料。
2、下岗失业人员合伙经营或组织起来创办小企业的，需向本人户籍所在地的居委会或相应机构提交下列资料并保证其真实性：
（1）小额担保贷款申请书（可向劳动部门索取或在政府网上下载）；
（2）合伙人或股东的《再就业优惠证》及复印件；
（3）营业执照副本原件及加盖企业公章的复印件；
（4）注册验资报告原件及复印件；
（5）法定代表人或负责人简历、身份证原件及复印件；
（6）加盖企业公章的企业章程及合伙协议书复印件；
（7）拟提供反担保的有关事项；
（8）担保机构及银行经办机构需要的其他资料。
上述复印件均应一式四份，居委会或相应机构、劳动部门、担保机构、贷款银行各一份。
（二）受理推荐
居委会或相应机构应在收到有关申请资料后，对其进行审查，确认其真实、合法后，加具审核意见，附申请资料一并报所在镇区劳动分局审查后，报市劳动局。
市劳动局对申请人的资格作进一步审查，对符合担保贷款条件的，在申请书上加具意见，送担保机构；对不符合担保贷款条件的，应当书面回复申请人并说明理由。
上述单位均应当在收到申请资料后的5个工作日内完成各自的审查工作。
（三）担保机构审核
担保机构对报审资料进行核对，严格审查借款人的条件以及借款用途，确认担保贷款的额度、期限和反担保是否符合规定。对符合小额担保贷款条件的，在申请表上加具意见，对有提供反担保的，应尽快联系申请人办妥反担保法律手续；对不符合小额担保贷款条件的，应书面回复申请人和市劳动局，说明理由并提出改进建议。
担保机构的审核工作一般应在收到市劳动局核实的项目资料及认定意见起5个工作日内完成，但需要办理抵押登记等有关反担保手续的，审核时间可适当延长。
（四）贷款银行审查
申请人持报审资料、已具担保机构认定意见的申请书，到贷款银行经办机构申请贷款。贷款银行经办机构对申请资料进行审核，确认其是否完整和有效，除特殊情况外，一般应在5个工作日内正式答复贷款申请人。

第八章　贷款利率与贴息
　　第十八条　小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动。贷款银行不得以任何形式变相提高贷款利率，不得提前结算、收取利息。市财政局对符合条件的小额担保贷款据实全额贴息，展期和逾期不贴息，贴息资金从财政预算及就业资金中列支。
　　第十九条　财政贴息办理程序：
（一）贷款银行在每季度结算日后7个工作日内，将贴息资金申请和明细表，附上小额担保贷款计收利息清单送担保机构。
（二）担保机构收到贴息资金申请和明细表后，在5个工作日内对贴息项目、贷款金额、期限、利率进行核对，出具意见报市财政局。
（三）市财政局收到经担保机构确认的贷款银行贴息资金申请资料后即进行审核，出具审核意见，并在7个工作日内拨付贴息资金。

第九章　追偿与代偿
　　第二十条　贷款银行对已到期限未按时偿还贷款或应提前收回贷款的小额担保贷款项目，应行使追索权，及时向借款人发出逾期贷款催收通知书，并知会市劳动局和担保机构。
追索期为贷款期限届满或决定贷款提前收回之日起3个月止。
　　第二十一条 经追索，借款人在追索期结束后仍不能偿还贷款本息的，贷款银行依照《保证合同》规定向担保机构出具相关证明文件，担保机构收到贷款银行代偿请求后，根据本办法规定对贷款的发放、监督管理和债务追索等程序进行认定。
　　担保机构每半年根据贷款呆、坏账的实际情况和协议商定的损失分担比例，报协调小组审议、批准弥补代偿损失方案，由市财政、担保机构、贷款银行分别承担各自的贷款呆、坏帐损失。市财政承担的部分从担保基金中列支，代偿金额仅限于尚未清偿的贷款本金。

第十章　附　则
　　第二十二条　本办法由协调小组负责解释。
　　第二十三条　本办法自发布之日起施行。


小额诉讼审理过程简便、成本低廉；司法鉴定，却费时费钱。当小额诉讼遇上司法鉴定，效率和成本的价值取向可能背道而弛。试看以下案例：


张某装修房屋，水管不慎爆裂致楼下李某房屋被淹。李某向张某索赔2000元，张某只同意赔付1000元。双方协商不成，几乎拳脚相向。李某遂诉至法院，请求判令被告赔偿损失2000元。法院做了大量调解工作，但双方怨气较深，均坚决不同意调解。因房屋漏水损失难以确定，原告申请法院委托鉴定机构进行鉴定，被告也表示同意。后鉴定损失为1200元，鉴定费用为2000元。法院判决被告赔偿损失1200元，承担鉴定费用1200元，原告承担鉴定费用800元。原、被告均不愿承担鉴定费用，四处上访，造成法院工作被动。


本案诉讼标的为2000元，实际损失1200元，鉴定费用高达2000元，显然鉴定成本过高。对于成本过高的鉴定，法院能否行使否决权呢？新民诉法第七十六条规定：“当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定。当事人申请鉴定的，由双方当事人协商确定具备资格的鉴定人；协商不成的，由人民法院指定。当事人未申请鉴定，人民法院对专门性问题认为需要鉴定的，应当委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”可以看出，鉴定决定主体是人民法院，法院具有否决权。可法院否决了启动鉴定，专门性问题又如何查清呢？笔者认为，法院可采用替代性解决方法，具体包括：


1.向人民法院司法辅助工作部门咨询。《最高人民法院技术咨询、技术审核工作管理规定》第四条规定：“审判、执行部门在审理案件时，需要通过咨询解决专业性问题的，可以直接向司法辅助工作部门的司法技术人员提出。咨询一般采用首问负责制，接受有关技术咨询的司法技术人员，应当认真、全面地解答问题，不得推诿或者做出不负责任的解答。”笔者认为，承办法官应把司法辅助工作部门咨询意见告知当事人，如双方当事人对咨询结果均无异议，法官可据咨询意见进行调解或作出裁判。可是据不完全统计，司法鉴定至少有28类、1000多个学科，人民法院不可能建设一支种类齐全的技术咨询、技术审核队伍。再者，司法辅助工作部门的司法辅助人员不从事鉴定而专司司法鉴定的咨询及审查，其鉴定能力必受质疑。实践中，许多法院的司法辅助工作部门在萎缩。以笔者所在法院为例，就没有一名具有技术咨询、技术审核能力的司法辅助人员。这一方法理论上可行，实际条件差强人意，其作用有限。


2.选任具有专门知识的法官。如果案件承办法官对鉴定问题具有专门知识的话，将有利于案件的审理甚至省去了鉴定的麻烦。《奥地利民事诉讼法》第364条规定，法院所判断的对象属于需要专门知识的案件或是否存在该交易习惯的案件中，法官自身的专门知识足以认定，认为不需要鉴定人，且双方当事人同意时，法院可不委托鉴定人进行鉴定就作出裁判。此条规定值得我国借鉴。建议法院在招录法官时，应有意识遴选一定比例的既具有专业知识又具有法律知识的人才。


3.遴选具有专业知识的陪审员。《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》第十四条规定：“基层人民法院根据审查结果及本院人民陪审员的名额确定人民陪审员的人选。确定人民陪审员的人选，应当注意吸收社会不同行业、不同性别、不同年龄、不同民族的人员。”《最高人民法院关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第五条规定：“特殊案件需要具有特定专业知识的人民陪审员参加审判的，人民法院可以在具有相应专业知识的人民陪审员范围内随机抽取。”在选任人民陪审员时应适当遴选具有专业知识的人才，使其协助承办法官解决司法鉴定中的相关问题。即使在小额诉讼中，人民陪审员不参与审判，也可协助承办法官解决专门性问题。


4.委托司法鉴定人调解。目前，法律并无明文规定法院可以委托司法鉴定人调解。但《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第十六条规定：“对于已经立案的民事案件，人民法院可以按照有关规定邀请符合条件的组织或者人员与审判组织共同进行调解。”法院可以参照此条规定，邀请司法鉴定人共同调解。司法鉴定人凭借自己的技术优势和当事人对专业人员的信任，调解起来往往事半功倍。有这样一个案例：艾某浇水时疏于管理，致使大水漫过田埂，将邻居仇某的两亩玉米淹没，造成部分玉米倒伏。双方协商不成，诉至法院，法院委托鉴定机构进行鉴定。鉴定人前去现场鉴定，发现损失不大，约一百五十元左右，就耐心给双方当事人做工作，告诉他们诉讼成本远远高于损失，不如和解。最后，双方达成和解协议，均比较满意。该案损失仅为一百五十元左右，而鉴定费用为五百元，通过鉴定人的调解，案件圆满解决。当然，在委托司法鉴定人调解时，应兼顾鉴定人的利益，一般应允许鉴定人收取一定的鉴定费用。


5.向专业机构或专业人士进行技术咨询。技术咨询一般采用面谈的方式进行，也可灵活变通，通过电话、计算机网络、信函等方式进行。采用面谈方式进行的技术咨询，咨询法官制作的谈话笔录应由咨询法官和接受咨询的专业人士签名；采用电话、计算机网络及信函方式进行的咨询，电话记录、电子文稿和信函应留存。承办法官应把咨询结果告知当事人，如双方当事人对咨询结果均无异议，法官可据咨询意见进行调解或作出裁判。经双方当事人同意，法院也可对鉴定现场进行勘查、录像，然后将相关材料提交专业人士，由专业人士对损失作出评估，法院计入笔录，以此为依据进行调解或判决。


6.以实际修复费用等灵活多样的方式确定损失。以本文提及的案例为例，法院可以让双方当事人共同选择一家装修公司（如双方协商不成，则由法院指定）对李某的房屋进行修复，恢复原状，实际修复费用即为李某的损失。这样做省去了鉴定过程及费用，不会增加双方当事人的诉讼成本，也有利于问题的解决。


为使小额诉讼发挥其最大的功效，笔者建议在小额诉讼中一般不启动司法鉴定。但鉴定权是当事人不可剥夺的一项权利，当承办法官用尽替代性解决方法，仍不能解决争议，可将鉴定风险及鉴定费用承担方式告知当事人，当事人仍坚持鉴定的，启动司法鉴定。


（作者单位：新疆乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院）