江苏省泰州市人民政府


关于印发泰州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法的通知

泰政发（2004）41


各市（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：
现将《泰州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》印发给你们，希认真贯彻执行。



二○○四年二月十七日




泰州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法


第一章 总 则
第一条 为加强城市管理，提高管理水平和效率，保护公民、法人和其他组织合法权益，依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于泰州市城市规划区范围。
第三条 市城市管理行政执法部门负责组织实施本办法，集中行使市区市容环境卫生管理、城市规划管理、园林绿化管理、市政管理和工商、环保、公安交通管理等方面的全部或部分行政处罚权。
第四条 市城市管理行政执法部门在海陵区、高港区、泰州经济开发区设立分支机构，以市城市管理行政执法部门的名义从事执法活动。
各分支机构的行政处罚权由市城市管理行政执法部门依法确定。
第五条 城市管理行政处罚权相对集中行使后，有关行政执法机关不得再行使已由市城市管理行政执法部门行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。
第六条 城市管理行政执法所需经费列入政府财政预算，由财政全额拨款，不得以收费、罚没收入作为经费来源。
第二章 市容环境卫生管理
第七条 市容环卫责任人不按照国家以及省城市容貌标准和城市环境卫生质量标准履行市容环卫责任的，责令限期改正；逾期未改正的，处以一百元以上一千元以下罚款。
第八条 违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》规定，有下列行为之一的，按照以下规定处理：
（一）擅自在城市街道两侧和公共场地搭建临时设施的，责令停止违法行为，限期拆除，处以三百元以上三千元以下罚款；
（二）擅自在城市街道两侧和公共场地堆放物料的，责令停止违法行为，限期清理，可以处以一百元以上一千元以下罚款；
（三）擅自占用道路、人行过街桥、人行地下过街通道以及其他公共场地摆摊设点的，责令停止违法行为；继续违法经营的，可以暂扣其兜售的物品及其装盛器具，处以二十元以上二百元以下罚款。决定暂扣的，应当出具暂扣清单，要求违法行为人按照规定时间到指定地点接受处理。逾期不到指定地点接受处理造成损失的，由违法行为人承担；
（四）超出门、窗进行店外占道经营、作业的，责令停止违法行为，处以一百元以上五百元以下罚款，有违法经营设施的，责令拆除违法经营设施；
（五）设置户外广告不符合市容管理规定的，责令限期改正，逾期未改正的，可以处以五百元以上五千元以下罚款；
（六）在树木、地面、建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写、张贴的，责令限期清除，处以一百元以上五百元以下罚款；逾期不清除的，代为清除，所需费用由违法行为人承担。造成损失的，依法承担赔偿责任。使用作业工具或者通讯工具从事上述行为的，市容环卫管理部门可以暂扣作业工具或者建议有关部门暂停其使用通讯工具。
第九条 违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》规定，有下列行为之一的，责令纠正违法行为，采取补救措施，可以按照以下规定予以处罚：
（一）随地吐痰、便溺、乱倒污水、乱扔口香糖等废弃物的，处以二十元以上二百元以下罚款；
（二）乱倒垃圾、粪便的，处以五十元以上二百元以下罚款；
（三）收旧、车辆清洗、维修、饮食等单位或者个人污染环境的，处以五十元以上二百元以下罚款；
（四）在实施城市生活垃圾分类处理的区域，将废电池、荧光灯管、电子显示屏等有毒有害垃圾倒入生活垃圾容器或者任意排放、遗弃的，处以五十元以上二百元以下罚款；
（五）在露天场所和公共垃圾容器内焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物的，处以二十元以上二百元以下罚款；
（六）在市区饲养家禽家畜和食用鸽的，按照每只（头）处以二十元以上五十元以下罚款；
（七）饲养宠物和信鸽污染环境的，处以二十元以上二百元以下罚款；
（八）施工现场未按规定设置围挡、车辆冲洗设施以及其他临时环境卫生设施，致使扬尘、污水等污染周围环境的，或者竣工后不及时清除废弃物料、清理施工现场、拆除临时环境卫生设施的，处以五百元以上三千元以下罚款；
（九）擅自倾倒建筑垃圾、工程渣土的，处以五百元以上五千元以下罚款；
（十）运输工程渣土、砂石、泥浆及流体废弃物的车辆，沿途泄漏、抛撒，或者车轮带泥行驶污染道路的，视情节轻重处以五百元以上五千元以下罚款，违法行为人拒不采取补救措施的，由市容环卫管理部门组织作业单位及时清除，清除费用由违法行为人承担。
第十条 违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》规定，有下列行为之一的，责令限期改正，采取补救措施；拒不改正的，可以按照以下规定予以处罚：
（一）擅自占用、迁移、拆除、封闭环境卫生设施或者改变环境卫生设施用途的，处以五百元以上三千元以下罚款。造成环境卫生设施损毁或者丧失使用功能的，还应当依法承担赔偿责任；
（二）环境卫生设施未经验收投入使用或者验收不合格投入使用的，处以五百元以上三千元以下罚款；
（三）未按照规定配套建设环境卫生设施的，可以处以应建配套设施工程造价一倍的罚款，未建的配套设施由市容环卫管理部门代为建设，建设费用由违法行为人承担；
（四）市场、车站、码头、船舶及摊主未按照规定设置垃圾收集容器的，对个人处以五十元以上二百元以下罚款，对单位处以二百元以上二千元以下罚款。
第十一条 凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市管理行政执法部门会同规划部门，责令限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经市或区人民政府批准，由城市管理行政执法部门组织强制拆除，并可处五千元以下罚款。
第十二条 对其他影响市容和环境卫生的行政违法行为，按照有关法律、法规、规章的规定处罚。

第三章 城市规划管理
第十三条 在城市规划区内，有下列行为之一，影响城市规划的，责令停止建设、限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，责令限期改正，并处以土建工程造价的百分之三以上百分之十五以下的罚款。
（一）未取得建设工程规划许可证进行建设的；
（二）擅自改变建设工程规划许可证确定的内容进行建设的；
（三）买卖、擅自转让建设工程规划许可证进行建设的；
（四）利用失效的建设工程规划许可证进行建设的；
（五）其他违反城市规划进行建设的。
第十四条 未经批准开采砂石、取土弃土、堆放废渣、垃圾或者进行填挖水面等活动的，由城市管理行政执法部门和有关行政主管部门责令停止上述活动，并限期整理或者恢复原有地形、地貌。

第四章 城市绿化管理
第十五条 工程建设项目的附属绿化工程设计方案或者城市的公共绿地、居住地绿地、风景林地和干道绿化带等绿化工程的设计方案，未经批准或者未按照批准的设计方案施工的，责令停止施工、限期改正或者采取其他补救措施。
第十六条 违反城市绿化管理规定，有下列行为之一的，责令停止侵害，可并处损失费一倍以上五倍以下的罚款：
（一）损坏城市树木花草的；
（二）擅自修剪或者砍伐城市树木的；
（三）砍伐、擅自迁移古树名木或者因养护不善致使古树名木受到损伤或者死亡的；
（四）损坏城市绿化设施的。
第十七条 擅自占用城市绿化用地的，责令限期退还、恢复原状，可以并处所占绿化用地面积每平方米五百元以上至一千元以下的罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。
对违反已批准的绿化规划，缩小绿地面积的单位和个人，责令改正，可以并处每平方米五百元以上一千元以下的罚款。
第十八条 擅自在城市公共绿地及其外围二十米范围内开设商业服务摊点的，责令限期迁出或者拆除，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。
对不服从公共绿地管理单位管理的商业服务摊点，给予警告，可以并处一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，取消其设点申请批准文件，并可以提请工商行政管理部门吊销营业执照。

第五章 市政管理
第十九条 有下列行为之一的，责令停止设计、施工、限期改正，可以并处三万元以下罚款；已经取得设计、施工资格证书，情节严重的，提请原发证机关吊销设计、施工资格证书；
（一）未取得设计、施工资格或者未按照资质等级承担城市道路的设计、施工任务的；
（二）未按照城市道路设计、施工技术规范设计、施工的；
（三）未按照设计图纸施工或者擅自修改图纸的。
第二十条 擅自使用未经验收或者验收不合格的城市道路的，责令限期改正，给予警告，可以并处工程造价百分之二以下罚款。
第二十一条 承担城市道路养护、维修的单位违反规定，未定期对城市道路进行养护、维修或者未按照规定的期限修复竣工，并拒绝接受市政工程行政主管部门监督、检查的，责令限期改正，给予警告。
第二十二条 有下列行为之一的，责令限期改正，可处以二万元以下的罚款，造成损失的，应当依法承担赔偿责任：
（一）未对设在城市道路上的各种管线的检查井、箱盖或者城市道路附属设施的缺损及时补缺或者修复的；
（二）未在城市道路施工现场设置明显标志和安全防围设施的；
（三）占用城市道路期满或者挖掘城市道路后，不及时清理现场的；
（四）依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施，不按规定办理批准手续的；
（五）紧急抢修埋设在城市道路下的管线，不按照规定补办批准手续的；
（六）未按照批准的位置、面积、期限占用或者挖掘城市道路，或者需要移动位置、扩大面积、延长时间，未提前办理变更审批手续的。
第二十三条 在城市道路范围内，有下列行为之一的，责令限期改正，可以处以二万元以下的罚款，造成损失的，应当依法承担赔偿责任：
（一）擅自占用或者挖掘城市道路的；
（二）履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶的；
（三）机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车的；
（四）擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物的；
（五）在桥梁上架设压力在4公斤/平方厘米（0.4兆帕）以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线的；
（六）擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物的；
（七）其他损害、侵占城市道路的行为的。
第二十四条 有下列行为之一者，责令其限期拆除，赔偿经济损失、没收违章用电设备，并可处以罚款：
（一）擅自拆除、迁移、改动城市道路照明设施的；
（二）擅自在城市道路照明设施上架设通讯线（缆）或者安置其他设施的；
（三）私自接用路灯电源的；
（四）在城市道路照明设施附近堆放杂物、挖坑取土、兴建建筑物及有碍城市道路照明设施正常维护和安全运行活动的；
（五）偷盗或故意打（砸）城市道路照明设施的；
（六）不听劝阻和制止，非法占用城市道路照明设施的。

第六章 环境保护管理
第二十五条 在人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、皮革、垃圾及其他产生有害烟尘和恶臭气体的物质的，责令停止违法行为，处二万元以下罚款。
露天焚烧秸杆、落叶等产生烟尘污染的物质的，责令停止违法行为；情节严重的，可处以二百元以下罚款。
第二十六条 违反环境噪声管理规定，在街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动，使用音响器材，产生干扰周围环境的过大音量的，责令改正，并可处以五十元以下罚款或者警告。
在商业经营活动中使用高音喇叭或者采用其他发出噪声的方法招揽顾客的，责令改正，并可处以五十元以下罚款。

第七章 工商行政管理
第二十七条 对在城市道路上占道经营的无照流动摊贩，责令其停止经营活动，可视情节没收非法所得、没收非法经营的商品，并可处以五百元以下的罚款。
第二十八条 依照本办法第二十七条规定查处无照经营活动时，对用于无照经营活动的经营工具，经市城市管理行政执法部门负责人批准，可以采取封存、扣押措施。遇有特殊情况可以先行采取封存、扣押措施，并在二十四小时内补办批准手续。
按前款规定采取封存、扣押措施，应当向被执行人开具省财政部门制发、并加盖市城市管理行政执法部门专用章的《依法暂扣款物专用凭证》，在被执行人接受处罚后，应当及时解除封存、扣押措施。
被封存、扣押的物品难以保存或在规定期限内无人认领或被执行人拒绝认领的，由城市管理行政执法部门依法处理。
被执行人擅自动用或转移被封存、扣押的物品的，应当责令其限期追回，并可处以动用、转移物品价值百分之二十以下的罚款。

第八章 道路交通管理
第二十九条 对机动车违反道路交通安全法律、法规，在机动车道以外的地方停放、临时停车的，可以指出违法行为，并予以口头警告，责令其立即驶离。
　　机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处二十元以上二百元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者指定的地点停放。拖车不得向当事人收取费用，并应当及时告知当事人停放地点。因采取不正确的方法拖车造成机动车损坏的，应当依法承担补偿责任。
第三十条 非机动车在人行道、人行天桥、车辆禁停的广场、公共场所等其他明令禁止停放车辆的地方停放的，对当事人处五元以下的罚款。

第九章 行政处罚程序
第三十一条 城市管理行政执法部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。城市管理行政执法部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，城市管理行政执法部门应当采纳。城市管理行政执法部门不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十三条 对违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依法履行行政处罚决定。
第三十四条 行政执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当在行政执法人员签名或盖章后当场交付给当事人。
执法人员当场作出的行政处罚决定，必须在三日内报城市管理行政执法部门备案。
第三十五条 除本办法规定的可以当场作出的行政处罚外，城市管理行政执法部门发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定进行检查。
第三十六条 调查终结，城市管理行政执法部门负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，城市管理行政执法部门的负责人应当集体讨论决定。
第三十七条 城市管理行政执法部门及其执法人员在作出行政处罚决定前，不依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外。
第三十八条 城市管理行政执法部门作出责令停产停业、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当组织听证。
前款所称的较大数额罚款，是指对非经营活动中公民的违法行为处以五百元以上、法人或者其他组织的违法行为处以一千元以上、对经营活动中的违法行为处以二万元以上的罚款。
第三十九条 当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

第十章 执法与监督
第四十条 同一违法行为同时违反本办法若干罚款规定的，按其罚款数额最高的一项规定进行处罚。
第四十一条 行政执法人员必须取得行政执法证件后方可执法，行政执法证件由市政府法制机构统一管理。
行政执法人员执行公务时，佩戴统一执法标志。
第四十二条　城市管理行政执法部门应当坚持公正执法、文明执法，严格按照法律、法规、规章的规定实施行政处罚，确保行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。
实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则。
第四十三条　城市管理行政执法部门给予行政违法行为人罚款处罚的，应当依法实行罚缴分离。
第四十四条 执法人员依法采取暂扣物品措施的，对暂扣的财物必须进行登记，列具清单，由当事人核对后签名盖章，对暂扣财物应当妥善保管，并及时报告有关负责人，依法作出处理。对违法暂扣财物造成损失的，应当依法赔偿。
第四十五条 城市管理行政执法部门在执法过程中发现行政违法行为属于其他有关部门处罚范围的，应当及时告知有关部门处理。相关部门在执法过程中发现行政违法行为属于城市管理行政执法部门处罚范围的，应当及时告知城市管理行政执法部门处理。但公安部门在执行紧急、重要公务时，对本办法第二十九条、第三十条侵占城市道路的行为有权依法排除妨碍。
第四十六条 城市管理行政执法部门在查处行政违法行为时责令违法行为人补办手续的，或者发现行政违法行为造成损害须作赔偿的，应当在查处时通知有关部门。城市管理行政执法部门在查处行政违法案件时，需要了解有关事项、查询相关资料或作技术鉴定的，各有关单位应予配合。
第四十七条 妨碍执法人员依法执行公务，应当给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 执法人员在执行公务时，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，应依法追究责任。
第四十九条 公民、法人或者其他组织对市城市管理行政执法部门作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议，或者提起行政诉讼。
第五十条 城市管理行政执法部门应当实行政务公开，并通过聘请特邀监督员、行风监督员、设立投诉电话、接待来信来访等制度，主动接受人大、政协、社会公众的监督。
第五十一条 城市管理行政执法部门实行行政执法责任制、错案追究制、评议考核制、执法人员定期轮岗、交流制。

第十一章 附 则
第五十二条 本办法由泰州市人民政府法制局负责解释。
第五十三条 本办法自2004年4月1日起施行。


崔建远 清华大学法学院 教授


关键词: 土地储备 土地储备中心 一级开发企业 实际用地者
内容提要: 土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系，以求妥当地平衡各自的利益关系。


一、引言
建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。
鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。
《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。
关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。
关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。
《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。
二、分析与评论
(一)关于土地储备制度的功能和定位
关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]
(二)土地储备机构的法律地位和功能
土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。
(三)储备土地的取得方式
储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。
(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论
已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!
(五)建设用地使用权的标的物
土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。
(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系
1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心
土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于代理人和相对人之间的关系。
虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。
2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门
如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。
3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者
前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。
三、涉及土地储备的案例分析
(一)基本案情
2006年4月5日，W市国土资源管理局从乙单位收回A号建设用地。2009年10月7日，W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与W市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证A号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。
在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的A号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对A号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得A号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？
(二)分析
1.2009年W市土地交易中心受W市国土资源管理局委托挂牌出让A号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:
(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体
建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。
本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是W市土地交易中心代表W市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是W市国土资源管理局，有证据《W市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到W市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，W市土地整理储备中心受W市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，W市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了W市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。
(2)甲公司取得土地使用权是基于W市国土资源管理局的出让行为
第一，W市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。
第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于W市国土资源管理局的出让行为而取得。
根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得A号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《W市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的A号建设用地使用权是W市国土资源管理局出让的建设用地使用权。
第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得A号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。
2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向W市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，W市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在A号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《W市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由W市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，W市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的A号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。
上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的A号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。